Організація роботи та гарантії забезпечення діяльності українського омбудсмана

Омбудсман розглядає скарги на порушення основних прав громадян нерідко після того, коли вичерпані всі законні шляхи для їх відновлення, і якщо омбудсман вважає за необхідне, то він знову порушує провадження в відповідних державних органах.

Діяльність омбудсмана має широкий громадянський резонанс, оскільки результати своєї роботи він підсумовує в щорічній доповіді парламенту, доводячи таким чином в узагальненому вигляді до відома законодавчого органу і широкої громадськості про грубі порушення прав людини, з вини, яких органів вони відбуваються. Крім того, він аналізує стан справ у галузі забезпечення прав людини в країні в цілому, водночас пропонуючи відповідні законодавчі заходи для усунення найбільш типових причин порушення прав і свобод громадян і для створення ефективної бази в галузі їх забезпечення. Таким чином цей інститут виступає ефективною контрольно-наглядовою інституцією, що відіграє істотну роль в забезпеченні прав людини.

У багатьох країнах інститут омбудсмана став невід’ємною частиною механізму державної влади. Він влився в нього без порушення компетенції, існуючих процедур організації роботи інших органів, інститутів, які забезпечують захист і поновлення порушених прав і свобод людини, без зміни функціонування їх діяльності. Цей інститут став доповненням існуючих форм контролю та нагляду за дотриманням прав і свобод людини і громадянина. Як зазначають Ю.М. Тодика та В.С. Журавський, він заповнює прогалини і компенсує недоліки судових засобів захисту прав людини, парламентського та відомчого контролю за адміністративними органами [252, c. 381]. Е.М. Гануляк погоджуючись з цим стверджує, що омбудсман має свій політичний, реальний простір дії [106, c. 65]. Він виступає додатковим4, а не альтернативним засобом захисту прав і свобод людини стосовно інших правозахисних механізмів, заповнює прогалини та компенсує недоліки судових засобів захисту прав людини, парламентського і відомчого контролю за адміністративними органами. “Інститут Уповноваженого з прав людини Республіки Узбекистан доповнює існуючі форми і засоби захисту прав і свобод людини,” – проголошує Закон про омбудсмана Узбекистану [23, c. 12]. Подібна норма міститься в законі про омбудсмана Російської Федерації (в тому числі і цілого ряду регіональних омбудсманів Росії) та деяких інших держав.

3. На наш погляд, коли ми розкриваємо  сутність інституту омбудсмана, то мова повинна йти про  нього не тільки як про посадову особу, як це має місце в переважній більшості наукових джерел, а й як про орган державної влади. Державно-службова особа – це “службове місце” в державному органі [33, c. 104], “частина організаційної структури державного органу (організації), уособлена і закріплена в офіційних документах (штатах, розкладах посадових окладів та ін.), з відповідною частиною компетенції держоргану (організації), що надається особі – державному службовцю з метою її практичного здійснення” [326, c. 72]. Якщо ж омбудсмана все-таки визнати посадовою особою, виникає питання – в якому органі він обіймає посаду: парламенті, уряді, адміністрації глави держави чи деінде? У нормативних актах деяких країн закріплюється, що омбудсман є посадовою особою парламенту (Мальта); у тих державах, де омбудсман функціонує на регіональному чи місцевому рівні, його статус визначається саме як посадової особи апарату губернатора чи органу місцевого самоврядування. Однак в переважній більшості держав омбудсман розглядається як самостійний орган держави. Закон від 15 липня 1987 року “Про Уповноваженого з громадянських прав”, як пише доцент Гданьського університету Польщі А. Кубяк, наділяє польського омбудсмана статусом самостійного державного органу, що стоїть на сторожі прав і свобод громадян, проголошених Конституцією та іншими законодавчими актами [282, s. 5]. “Установа контролерів Сейму є самостійною державною інституцією,” - проголошує ст. 2 Статуту контролерів Сейму Литви [364, c. 197]. Аналогічне положення міститься в Законі про Державне бюро з прав людини Латвії. Незалежним адміністративним органом визнається омбудсман Греції. Закон про омбудсмана Македонії закріплює, що омбудсман є органом Республіки, який захищає конституційні і законні права громадян (ст. 2.) [364, c. 207]. Подібні положення мають місце і в цілому ряді законів про омбудсманів інших країн.

Говорячи про природу цього правозахисного інституту як органу держави, не слід залишати поза увагою і той загальновизнаний теорією держави і права факт, що орган держави – це посадова особа, якщо це одноосібний орган, або певним чином організована група посадових осіб у колегіальному органі, що здійснює у певному обсязі функції держави на певній ділянці управління суспільством [16, c. 41; 517, c. 98; 469, c. 204; 478, c. 18-19]; організована група людей чи одна особа, наділені в установленому законом порядку владними повноваженнями здійснення управління в тій чи іншій сфері суспільних відносин [5, c. 180-181]. Інколи дається визначення, що державний орган (громадянин або колектив громадян) – це відносно відокремлена частина єдиної системи органів державної влади, побудованої за конституційним принципом розподілу влади, який створюється у певному, визначеному законом, порядку і здійснює завдання та функції на підставі державно-владних повноважень, власної компетенції; його одноособовий склад об’єднується правовими зв’язками в одне ціле (якщо це не одноособовий орган) і діє на певній території за допомогою відповідних форм організації та методів діяльності [251, c. 390], чи що це – колектив громадян чи громадянин певної держави, наділений державно-владними повноваженнями та уповноважений цією державою на здійснення її задач і функцій [259, c. 326], який діє в установленому державою порядку [228, c. 294-295]; чи що це група осіб чи окрема особа, яка складає частину державного апарату і створюється ним для здійснення завдань і функцій держави, розвитку виробничих сил і підняття добробуту громадян [181, c. 214]. З цієї точки зору, омбудсман представляє собою орган влади. В одних державах – це одноосібний (монократичний) орган, в інших – колегіальний. Тому вважаємо, що буде більш правильно і коректно іменувати інститут омбудсмана органом державної влади (посадовою особою).

4. Важливою рисою інституту омбудсмана  є його незалежність. І хоча класично відповідно до теорії поділу влади він ніби і підлеглий законодавчій владі, інколи виконавчій, оскільки обирається ними, підзвітний їм, основною умовою ефективної роботи цього інституту є його незалежне становище у системі вищих органів державної влади. “Хоч омбудсман, як правило, призначається і звільняється з посади органом законодавчої влади, він розглядається як орган, незалежний від іншої публічної влади у сфері здійснення своєї компетенції,” – пише відомий вчений-конституціоналіст О.Ф. Фрицький [550, c. 180]. Цю точку зору розділяють інші дослідники інституту омбудсмана. “Омбудсман – це незалежний і …неупереджений чиновник… оскільки у своїй діяльності він не ставить особистих цілей, його рекомендації дійсно справедливі і об’єктивні,” – говорить Л. Фрідмен [551, c. 101]. “Ефективність діяльності омбудсмана прямо пов’язана з його незалежністю,” – стверджує і Й. Скала [483, c. 67]. “Цей інститут, - говорить Н. Хаманєва про омбудсмана, - користується значною самостійністю, незрівняною з іншими органами. Така незалежність є основною умовою та передумовою виконання контрольно-наглядової функції, яка йому довірена законом” [567, c. 38; 563].

Незалежність омбудсмана знаходить своє відображення в законодавчому закріпленні статусу омбудсмана як незалежного органу в механізмі державної влади. В одних країнах це закріплено на конституційному рівні, наприклад, в Албанії “Народний Адвокат незалежний у своїх діях” [244, c. 191]; в Аргентині “Захисник Народу – це незалежний орган, який діє з повною функціональною автономією без одержання інструкцій від якої-небудь влади” [247, c. 28]. В інших країнах незалежний статус омбудсмана закріплюється законодавчо. Так, в Законі Грузії “Про Народного Захисника Грузії” ст.4 голосить: “Народний Захисник Грузії при здійсненні своїх повноважень незалежний і підпорядковується тільки Конституції і закону. Будь-який вплив на Народного Захисника Грузії чи втручання в його діяльність заборонена і карається законом.” Подібні положення мають місце в законі Хорватії: “Омбудсман виконує свої обов’язки незалежно і самостійно. Ніхто не має права видавати йому інструкції чи визначати напрямки його роботи”, Узбекистану: “Уповноважений при здійсненні своїх повноважень є самостійним і незалежним від державних органів і посадових осіб та підзвітний Олій Мажлісу Республіки Узбекистан” [364, c. 128, 355, 387] та інших держав.

Звідси випливає, що незалежність омбудсмана у системі органів державної влади гарантується забороною органам державної влади, будь-яким посадовим особам втручатися в його діяльність. Ніхто не має права давати йому вказівки, накази стосовно розгляду скарг громадян, доручати виконання певних завдань, чи впливати на його рішення. Омбудсман самостійно здійснює розгляд скарг громадян і наділений свободою вибору дій у кожній конкретній справі та прийняттям остаточного рішення. Це є визначальним моментом функціональної незалежності омбудсмана.

З метою забезпечення незалежності омбудсмана законодавством більшості країн передбачені також і такі гарантії як, по-перше, чітке визначення порядку звільнення омбудсмана з займаної посади; по-друге, наділення його правом недоторканності; по-третє, передбачення окремого фінансування омбудсмана з бюджету; по-четверте, надання йому цілого ряду соціальних гарантій та прирівнювання за статусом до вищих органів державної влади.

Чітке визначення порядку звільнення омбудсмана з займаної посади виступає важливою гарантією його діяльності та функціональної незалежності в механізмі державної влади. Це виключає можливість зміщення небажаного омбудсмана, який не йде на поступки певним державним інституціям, принципово відстоює порушені права людини5.

Важливо зазначити й те, що в деяких країнах з метою посилення незалежності омбудсмана законодавчо закріплені різні терміни повноважень омбудсмана та органу, який його обрав. Це зроблено для того, щоб забезпечити незалежність омбудсмана від органу, що його призначає, та якому він підзвітний. “Хоча узаконення його діяльності (омбудсмана – О.М.) здійснюється завдяки парламенту, виконувані ним функції вимагають значної незалежності, в тому числі і по відношенню до того, хто його призначає,” – пишуть іспанські дослідники інституту омбудсмана Х.Де Естебан та Л.Л.Герра [142, p. 218].

Закріплення імунітету діяльності омбудсмана притаманне таким країнам як Швеція, Іспанія, Великобританія, Канада, Україна, Російська Федерація, Грузія, Румунія, Польща, Молдова та іншим. Омбудсмани цих країн на весь час своїх повноважень не можуть без згоди парламенту бути притягнуті до кримінальної відповідальності чи піддані заходам адміністративного стягнення, що накладаються в судовому порядку, затримані, заарештовані, піддані обшуку, а також особистому огляду. Вони не зобов’язані давати пояснення по суті справ, які закінчені чи перебувають у їх проваджені, а також наділені гарантією звільнення від обов’язку надавати судовим органам інформацію, яка стала їм відома у результаті проведеного розслідування.

Фінансування омбудсмана окремо з державного бюджету чи окремо з бюджету інших органів державної влади, в тому числі і того, який його призначає і кому він підзвітний, дозволяє йому відчувати матеріальну незалежність, а отже, зберігати непідкупність і неупередженість у діяльності. Фінансова незалежність є однією з важливих передумов політичної незалежності у діяльності інституції [129, c. 69]. Омбудсман, виходячи з розмірів державного фінансування, в деяких країнах самостійно, в деяких - за погодженням з відповідним органом визначає структуру свого робочого апарату, кількість підрозділів, штат співробітників тощо.

Важливою гарантією омбудсмана, що сприяє його незалежній діяльності, виступає і прирівнювання його за статусом до судді, становище якого в системі органів державної влади уже давно визнається як найбільш незалежне та авторитетне. Такий підхід має місце у США, де посада омбудсмана аналогічна посаді судді штату, у Албанії, де Народний Адвокат користується імунітетом судді Верховного суду, у Великобританії, де статус Парламентського комісара еквівалентний статусу судді Високого суду Англії, Уельсу та Північної Ірландії. На Кіпрі Комісар з питань адміністрації прирівнюється до Генерального аудитора, а у Румунії посада Захисника народу прирівнюється посаді міністра.

Значну роль в забезпеченні незалежності омбудсмана відіграють і різноманітні соціальні гарантії. Так, наприклад, у Великобританії законодавчо зафіксовано, що зарплата омбудсмана не може бути зменшена, а тільки збільшена за сумлінне виконання ним своїх службових обов’язків. У деяких країнах, наприклад, в Словенії та Україні омбудсману гарантується, що після закінчення терміну його повноважень він вправі повернутися на роботу (посаду), яку він займав раніше, а в разі неможливості цього – на іншу рівноцінну роботу (посаду). І треба зазначити, що перелік таких соціальних гарантій можна продовжити, оскільки будь-яка країна прагне створити найбільш сприятливі умови для ефективного здійснення омбудсманом своїх повноважень.

5. У більшості країн омбудсман  призначається на свою посаду парламентом (Швеція, Російська Федерація, Данія, Німеччина, Україна, Іспанія, Польща, Фінляндія, Норвегія, Нідерланди, Ізраїль, Молдова, Грузія, Угорщина, Федерація Боснії та Герцеговини і багато інших). Це дає підстави деяким дослідникам цього інституту навіть стверджувати, що у зв’язку з цим влада омбудсмана є похідною від парламенту, а сам інститут розглядати як допоміжний орган парламенту. Однак погодитися з такою характеристикою омбудсмана і визнати це основною його ознакою буде не безперечно. Оскільки поза увагою залишається той факт, що в чималій кількості країн участь у призначенні омбудсмана бере не тільки парламент, а й інші органи державної влади, які мають право рекомендувати свої кандидатури на цю посаду. Так, зокрема, у Новій Зеландії правом висувати кандидата на посаду омбудсмана наділені керівники Палати представників та Департаменту юстиції, а також це можуть робити приватні особи. У Російській Федерації, окрім Ради Федерації, депутатів та депутатських об’єднань Державної Думи, наділений правом вносити пропозиції кандидатів на цю посаду також Президент Росії. У Нідерландах при призначенні на посаду омбудсмана нижня палата парламенту враховує рекомендацію, що містить прізвища не менше трьох осіб, розроблену в результаті спільних консультацій віце-голови Державної ради, голови Верховного суду і голови Верховної контрольної палати [54, c. 287].

Інший аспект не сприйняття концепції, згідно з якою інститут омбудсмана є допоміжним органом парламенту, полягає у тому, що сьогодні державно-правовій практиці багатьох країн відомі також приклади, коли омбудсман призначається не парламентом, а главою держави чи урядом. Наприклад, в Ірландії омбудсмана призначає Президент, шляхом прийняття резолюції, яка повинна бути затверджена обома палатами парламенту. Омбудсман Кіпру також призначається Президентом країни за поданням Ради Міністрів за умови узгодження кандидатури з Палатою представників. У всіх африканських країнах, за винятком Судану, омбудсмани призначаються виконавчою владою. У Танзанії, Замбії, Нігерії обрання омбудсмана є виключною прерогативою глави держави. У Гані він призначається Президентом країни після консультацій з Радою Міністрів і схвалення кандидатури претендента парламентом. У Норвегії омбудсмани з захисту прав споживачів і рівності статей призначаються монархом. А за Конституцією Вануату омбудсман призначається Президентом Республіки після обов’язкової консультації з прем’єр-міністром країни, лідерами партій та Національною радою вождів, що обирається районними радами і скликається один раз у рік для обговорення питань, що стосуються звичаїв та традицій [1, c. 172]. Сказане приводить нас до висновку, що буде більш правильно і точно визнати наступною рисою цього правозахисного інституту те, що він призначається на свою посаду не парламентом, а вищими органами державної влади.