Організація роботи та гарантії забезпечення діяльності українського омбудсмана

РОЗДІЛ I

ТЕОРЕТИЧНІ ОСНОВИ КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВОЇ ПРИРОДИ ІНСТИТУТУ ОМБУДСМАНА

1. Поняття інституту омбудсмана

Термін “омбудсман”1 має німецьке походження і його коріння сягає раннього періоду життя німецьких племен. Так називалася особа, яка обиралась для збору зі злочинців-вбивць грошової пені (віри) від імені потерпілої сторони [64, c. 39]. Хоча, деякі автори твердять, що поняття “омбудсман” має ісландське коріння і походить від “umbup”, що середньовічною шведською мовою означало силу чи авторитет [567, c. 8]. Саме шведське слово “umbud” у широкому значенні означає той, хто говорить від імені інших [39, c. 64]: агент, представник, адвокат, делегат, заступник інших осіб, опікун чи будь-яка інша особа, яка уповноважена іншими суб’єктами діяти від їх імені і служити їх інтересам [596, c. 569], а у вузькому – особу (чи осіб), що обираються парламентом як його представники [64, c. 40].

Слід зазначити, що термін “омбудсман” не отримав широкого законодавчого визнання у світі. Так цей інститут називається тільки в скандинавських країнах, деяких штатах Індії (в більшості штатів вони носять назву локайюкти [179, c. 49]), Канади, США, в Намібії, Хорватії, Новій Зеландії, на Ямайці, Островах Кука, у державах Океанії. В інших країнах національні правові акти про омбудсмана містять різноманітні назви зазначеного інституту: Уповноважений з громадянських прав - у Польщі, Уповноважений Державних Зборів з прав громадян і Уповноважений Державних Зборів з прав національних і етнічних меншин - в Угорщині, Уповноважений Олій Мажлісу з прав людини в Узбекистані та просто Уповноважений з прав людини - в Російській Федерації і Словенії, колегія Народного правозахисту - в Австрії, Адвокат народу - в Румунії, Народний Адвокат – в Албанії, Національний Правозахисник (омбудсман) – у Македонії, Парламентський комісар з адміністрації - в Великобританії, посередник (медіатор) - у Франції, посередник республіки - в Сенегалі, Захисник народу - в Іспанії, Перу, Колумбії та деяких інших країнах, Комісія з прав людини - на Філіппінах, Уповноважений Бундестагу з оборони - в Німеччині, парламентський адвокат – в Молдові, Народний Захисник у Грузії, Панамі, проведор юстиції - в Португалії, публічний радник, публічний захисник, захисник прав громадян, громадський адвокат – у деяких штатах США і т. ін.

Разом з тим, у теоретичному плані термін “омбудсман” є збірним і являє собою родове поняття, образ спеціальної служби, яка не схожа на інші державні та громадські структури, що займаються захистом прав і свобод людини та громадянина.

В наукових джерелах можна зустріти чимало дефініцій цього інституту2. Чітке визначення і тлумачення поняття омбудсмана ускладнене з причини недостатнього його дослідження та в силу різноманітних його моделей у різних державах світу. Так, радянська юридична наука тривалий час давала розширене тлумачення поняття омбудсман: “це посадова особа, на яку покладаються функції контролю за діяльністю урядів, установ” [487, c. 938]. Хоча слід зазначити, що укладачі Великої радянської енциклопедії намагалися уже достатньо повно розкрити сутність цього інституту, висвітливши тотожність діяльності аналогічних посадових осіб, не дивлячись на відмінність у їх назвах, тенденції до спеціалізації даного інституту за певними сферами управління. Вони звернули увагу і на той факт, що в більшості країн омбудсман діє формально від імені парламенту за ініціативою фізичних чи юридичних осіб, що звертаються до нього. Також автори енциклопедії зазначали таку відмінність омбудсманівських систем, як те, що в одних країнах омбудсмани обираються парламентом, в інших – призначаються главою держави, що, перевіряючи дії посадових осіб державного апарату, омбудсман не має права скасовувати їх рішення, тільки може давати відповідні рекомендації щодо усунення порушень [72, c. 392].

Як не дивно, дослідники інституту омбудсмана навіть у таких загальних визначеннях зуміли виділити основне його призначення – здійснення контролю за дотриманням законодавства у галузі прав людини. І сьогодні в наукових джерелах визначення інституту омбудсмана дається саме в такому сенсі. Так, в енциклопедичному словнику конституційного права сказано: “Омбудсман – посадова особа ряду держав, що призначається парламентом і має завдання захист прав і свобод людини і громадянина” [258, c. 399]. З таких позицій термінологічна дефініція цього інституту має місце в юридичній енциклопедії: “Омбудсман (від швед. оmbudsman – представник чиїхось інтересів; анг. – оmbudsman) – в ряді країн спеціальна посадова особа парламенту, що здійснює нагляд за законністю дій державних органів і дотриманням прав і свобод громадян” [522, c. 287] та в енциклопедичному довіднику “Правовые системы мира”: “Омбудсман (швед. оmbudsman – представник чиїхось інтересів) – спеціально обрана (призначена) посадова особа для контролю за дотриманням прав людини різними адміністративними органами, а в деяких країнах – навіть приватними особами і об’єднаннями” [434, c. 831].

У спеціальних державознавчих працях, більшості навчальної та монографічної літератури омбудсман розуміється як “незалежна від уряду, призначена парламентом посадова особа” [18, c. 388], “посадова особа, яка зобов’язана слідкувати за тим, щоб державні органи, перш за все виконавча влада, не порушували прав людини і громадянина” [253, c. 556]; “спеціальна посадова особа, до компетенції якої входить розгляд скарг громадян на діяльність органів влади і посадових осіб” [593, c. 208]; чи як посадова особа, яка опирається на парламент, метою діяльності якої є захист прав і законних інтересів людини, що порушуються діями чи бездіяльністю адміністративних органів і посадових осіб [1, c. 170].

Досить повне та чи не найбільш вдале визначення інституту омбудсмана дала Закоморна К.О. як незалежного, політично нейтрального, допоміжного та самостійно функціонуючого державного спеціалізованого органу, що володіє нетрадиційними методами дослідження та реагування на факти порушень прав і свобод людини посадовими особами органів незалежно від форми власності державної та публічної влади, у зв’язку з чим робота в даному органі пов’язана з обов’язковою вимогою виключення сумісності цієї посади з іншими [151, c. 47].

Проте слід зазначити, що визначення інституту омбудсмана в такому контексті містять певні прогалини, не цілком достатньо і вичерпно характеризують сутність даного органу, з не належним ступенем точності віддзеркалюють його правову природу. Інститут омбудсмана, незважаючи на свою майже 200–річну історію існування у Швеції, належить до тих небагатьох конституційних новацій останнього часу, статус яких продовжує удосконалюватися, модифікуватися і мало досліджений науковцями. Природа цього інституту, його модель у кожній з країн визначається й залежить від певного набору чинників, серед яких слід виділити форму правління в державі, існуючі в країні державний устрій та правову систему, конституційні та національні традиції, політичну кон’юнктуру, менталітет народу тощо. Дослідник інституту омбудсмана професор В.В. Бойцова цілком слушно зазначає, що омбудсман – це складний соціально-правовий феномен; не тільки юридичний інститут чи орган, але й певний тип політичної і правової культури, сукупність суспільних зв’язків і відносин [64, c. 1]. Сьогодні омбудсманівська ідея розщепилася, отримала нюанси й окремі деталі, пройшовши тривалий час становлення і утвердження в сучасних національних системах права. Завдяки своїй ефективній контрольно-наглядовій та правозахисній діяльності, унікальній здатності до трансміграції та пристосованості у різноманітних правових системах омбудсман одержав законодавче і суспільне визнання у державах з найрізноманітнішими формами правління та політико-територіальним устроєм.

Для кожної конкретної держави характерною є своя національна схема побудови цієї служби. Як свідчить практика, сьогодні фактично немає держав, які б закріплювали тотожний правовий статус інституту омбудсмана. Однак за всіх неоднакових організаційно-правових форм цього інституту в різних країнах у нього є ознаки, характерні для омбудсманів більшості країн. Ці риси дають підстави стверджувати про єдину правову природу цього інституту, і на їх характеристиці ми зупинимося з метою виробити повне визначення інституту омбудсмана. До таких рис, на наш погляд, можна віднести:

1. Статус класичної посади омбудсмана, яким він склався у правовій  теорії, визначається положеннями  конституції країни чи спеціальним  законом [560, c. 85; 318, c. 115; 483, c. 65]. Причому, як свідчить світовий досвід, даний інститут запроваджується трьома шляхами: або на основі конституційних положень, що пізніше розвиваються в законодавстві (Швеція, Данія, ФРН, Іспанія, Угорщина, Намібія, Україна та цілий ряд інших країн), або в результаті прийняття спеціального закону і більш пізнього закріплення зазначеного інституту на конституційному рівні (Португалія, Польща та деякі інші держави), або шляхом урегулювання статусу омбудсмана спеціальним законом без фіксації в конституції (Франція, Великобританія, Австралія, ряд штатів США та інші країни). Звичайно, що визнання на конституційному рівні омбудсмана, враховуючи вищу юридичну силу конституції, підвищує його статус. Аналіз текстів конституцій показує, що закріплення статусу цього інституту дістають різне відзеркалення в Основному законі тієї чи іншої країни. Так, згідно з ч. 1 ст. 23 Конституції Португальської Республіки від 2 квітня 1976 року громадяни мають право подавати скарги Блюстителю справедливості (проведору юстиції – О.М.) на дії і бездіяльність представників влади, який розглядає їх без права виносити рішення обов’язкового характеру і направляє компетентним органам рекомендації, необхідні для усунення неправомірних дій і відновлення справедливості [243, c. 526]. В Конституції Республіки Хорватії зазначається, що Народний правозахисник є представником Парламенту Хорватії (Сабора), який стоїть на варті конституційних і законних прав громадян перед органами державного управління та органами, що здійснюють публічну владу (ст. 93) [246, c. 463]. Опосередковано через призму компетенції Державної Думи говориться в Конституції про Уповноваженого з прав людини в Російській Федерації (п. “д” ст. 103) [241, c. 313].

У Конституції Республіки Угорщини статуси Уповноваженого Національної Асамблеї з прав людини і Уповноваженого з прав національних та етнічних меншин закріплюється окремим розділом (розділ V) [248, c. 322], а в конституціях Албанії, Намібії та Іспанії регулюванню статусу інституту омбудсмана присвячено окремі глави [244, c. 191-192; 254, c. 244]. Наведення таких прикладів можна продовжити. Закріплення статусу омбудсмана на конституційному рівні свідчить про визнання на вищому державному рівні пріоритету прав людини і громадянина в країні, про визнання суспільством і державою нагальної потреби в неформальному, незалежному, деполітизованому органі, що захищає людину, громадянина від управлінського свавілля, бюрократичних збочень державного апарату, несправедливого ставлення з боку посадових осіб, нагальної потреби в органі, діяльність якого спрямована на забезпечення прав і свобод людини, а також на контроль за впровадженням режиму їх гарантування державними органами і посадовими особами держави. Конституційне закріплення статусу омбудсмана надає йому більшої вагомості, підвищує його роль в правозахисному механізмі. Безумовно, норми конституцій регламентують лише окремі аспекти статусу омбудсмана. В повному обсязі його становище визначається законами. І це цілком природно, оскільки регулювання статусу омбудсмана на законодавчому рівні сприяє більш повному визначенню порядку його роботи та організації діяльності.

2. Світовий досвід підтверджує, що необхідність в інституті  омбудсмана виникає перш за  все тоді, коли існуючі інститути  не здійснюють ефективного контролю  в сфері державного управління  і виникає потреба в додаткових  механізмах захисту прав і  свобод громадян. “Створення цієї нової служби відображає … визнання явної недостатності всієї попередньої діяльності всіх державних органів по реалізації та охороні прав людини та громадянина,” – зазначає В. Кікоть [213, c. 56]. Таким чином, запровадження інституту омбудсмана є реакцією суспільства на недосконалість існуючої в країні правозахисної системи. Суспільство зацікавлене в створенні нового спеціального, більш ефективного інституту, який би став доповненням до існуючих форм контролю та нагляду у сфері забезпечення прав людини, а також за дотриманням соціальної справедливості в країні. Як пише відомий дослідник інституту омбудсмана А. Хіль-Роблес: “Омбудсман перш за все означає захист особи перед адміністрацією в будь-якому його прояві і незалежно від кола компетенції органу, тобто інституціоналізацію ще одного інструменту захисту людини в суспільстві від безконтрольного владарювання” [569, c. 281].

Діяльність омбудсмана доповнює державний механізм нагляду [414, c. 211], існуючі засоби захисту конституційних прав і свобод людини та громадянина та спрямована на обізнаність громадян про порушені органами влади, посадовими особами їх права і свободи. З іншого боку, в результаті правозахисної діяльності омбудсмана підтримується віра людини в справедливість, нейтралізується насторожене ставлення особи до влади, пом'якшуються конфлікти між державою, її органами і громадянами. І.О. Лосиця з цього приводу зазначає: “У сучасному суспільстві … центри політичної і соціальної влади не співпадають. Соціальна сила омбудсмена виявляється в тому, що він здатен здійснювати вплив на формування адміністративних стандартів та етичних принципів державної адміністрації. Це дозволяє наблизити ці центри влади, що стає важливим за умов, коли відбувається становлення даного інституту в процесі болісного реформування політико-правової системи і він перетворюється на стабільно діючий правозабезпечувальний механізм” [305, c. 13].

В одних країнах, реалізуючи свою правозахисну функцію, омбудсмани здійснюють контроль та нагляд тільки за дотриманням прав і свобод громадян (Польща, Великобританія, Нова Зеландія), в інших – взагалі за дотриманням законності в діяльності адміністрації (Норвегія, Данія), в третіх – вони контролюють дотримання законності також органами місцевого самоврядування і судами (Швеція, Фінляндія) [257, c. 253]. Отже, омбудсман – це спеціальний контрольно-наглядовий3 та правозахисний інститут. Здійснюючи свої повноваження, він виконує роль балансу між суперечливими суспільними інтересами і не тільки пом’якшує суперечності між державними і громадянськими сферами, а й легітимізує державну владу, яка під впливом цього інституту стає більш чуйною до потреб і запитів членів суспільства. Як говорить Б. Байкадамов, фігура омбудсмана з притаманною йому посередницькою функцією краще пристосована до вирішення сучасних конфліктних ситуацій, ніж традиційні інститути держави. Омбудсман з його безпосередньою близькістю до людей і повноваженнями “м’якого права” ефективно виконує одночасно роль соціального буфера і фільтру між громадянами і державою [20, c. 18]. Він гарантує “демократизацію” бюрократії, яка під впливом його діяльності проявляє більшу увагу, симпатію та турботу до своїх співвітчизників. У певному сенсі омбудсман і органи державної влади взаємно посилюють і стимулюють один одного. Новаторський і прогресивно мислячий омбудсман своїм функціонуванням демократизує і робить з “людським обличчям” державний апарат, захищає його від незаслуженої критики, з іншого боку – держава, в особі її органів, створює омбудсманові належні умови для виконання ним своїх повноважень. Як влучно зауважив регіональний омбудсман Валлонії (Бельгія) М-Ж. Чідіас: “… омбудсман потрібний там, де необхідно нагадати сторонам, що деякі правила не були ними враховані. Тут омбудсман докладає зусилля, щоб знайти консенсус між громадянином і адміністрацією” [103, p. 105]. А.Д. Готтерер з цього приводу заявляє: “Інститут омбудсмана парадоксальний. Одночасно він владний і безвладний. Омбудсман наділений великими повноваженнями на проведення допитів і розслідування, але не наділений повноваженнями примусити органи влади зробити щось, за винятком дати відповідь на питання і скласти протокол чи зібрати докази. Однією з сильних сторін інституту омбудсмана є те, що він може впливати на дії уряду шляхом переконання” [119, c. 31]. М. Майєр, продовжуючи цю точку зору, зазначає, що інститут омбудсмана дуже гнучкий…, що проявляється в прийнятті ним рішень, відсутністю вимоги обов’язкового проведення важкого процесу інтерпретації та застосування законів, оскільки він керується, скоріше, поняттям справедливості [313, c. 42]. Цей правозахисний інститут реалізує прогресивні ідеї у сфері забезпечення прав людини [252, c. 381], демократизує суспільні відносини, встановлюючи ділові і конструктивні взаємини громадян з органами влади, борючись з негативними явищами в сфері управління. Австрійський омбудсман, доктор права В. Пікль щодо цього інституту заявив, що його організація і діяльність відкрили нову сторінку у відносинах між державою і громадянами, між тими, хто керує і ким керують [292, c. 138], а Захисник народу Перу Хорхе Сантистебастьян де Норьєга сказав, що він розглядає роль омбудсмана як роль моста між суспільством і владою [499, c. 5-6].