Організація роботи та гарантії забезпечення діяльності українського омбудсмана

У правовій демократичній державі, де всім громадянам гарантуються проголошені конституцією права і свободи, інститут омбудсмана разом з іншими правоохоронними органами доповнює й значно підсилює загальну систему гарантій прав і свобод людини та громадянина. Його правозахисна діяльність забезпечується відповідними повноваженнями, які конкретизують його позицію як елемента правопорядку у широкому значенні [489, c. 23]. Роль омбудсмана в захисті прав і свобод людини та громадянина є доволі багатогранною. Здійснюючи дану функцію, омбудсман бере участь у створенні умов щодо правомірної реалізації людиною своїх прав, здійснює дії превентивного характеру, спрямовані на запобігання можливих порушень прав людини, розглядає та перевіряє заяви, скарги і інші повідомлення про порушення прав людини, має право вимагати від органів державної влади, муніципальних органів, їх службових осіб неухильного дотримання прав і свобод людини. У випадку виявлення факту порушень прав людини омбудсман відкриває провадження, що включає в себе проведення певних процесуальних дій, передбачених законодавством, направлених на з’ясування всіх обставин у справі. При цьому він має право знайомитися з усіма документами (в тому числі в деяких країнах і з документами, що містять державну таємницю), а також судовими та адміністративними справами; отримувати пояснення від посадових осіб і державних службовців з питань, що підлягають дослідженню в ході розгляду скарги; робити запити і отримувати відповіді від органів державної влади, муніципальних органів; безперешкодно відвідувати будь-які державні органи, органи місцевого самоврядування, організації, установи, підприємства незалежно від форми їх власності. Досліджуючи обставини справи, омбудсман здійснює перевірку законності, справедливості, правильності, розумності, необхідності, доцільності дій посадових осіб і прийнятих ними рішень. Якщо прямі правові приписи щодо реалізації громадянами своїх прав і свобод та їх відновлення у національному внутрішньому праві відсутні, то омбудсман повинен керуватися в установленому порядку і в межах своєї компетенції нормами міжнародного права. Це вигідно відрізняє інститут омбудсмана від інших правоохоронних органів і забезпечує йому значний потенціал у захисті прав людини.

Діяльність омбудсмана реалізується не тільки через правозахисну та контрольно-наглядову функції. Йому властиві й інші соціально вагомі функції, серед яких чільне місце займає функція співпраці з органами державної влади, місцевого самоврядування, організаціями, установами, підприємствами незалежно від форми власності. “При здійсненні своїх повноважень Центр з прав людини (складається із парламентських адвокатів – О.М.) взаємодіє в установленому порядку з центральними і місцевими органами публічної влад і з громадськими організаціями,” – зазначається в Положенні про Центр з прав людини Молдови [364, c. 245]. Про це говориться і в Законі про Комісара з питань адміністрації Кіпру, згідно з яким, виконуючи свої обов’язки, Комісар має право взаємодіяти безпосередньо з Президентом країни, міністрами, незалежними посадовими особами Республіки, а також головою і членами правлінь чи комітетів публічної влади (ст. 8) [364, c. 178].

У процесі співпраці омбудсманів з різноманітними структурами розробляються спільні програми дій по забезпеченню захисту прав людини, здійснюється обмін інформацією про права людини, удосконалюється механізм розгляду скарг громадян, проводяться консультації для вирішення конкретних випадків порушень прав людини, спільні конференції і семінари щодо розширення знань у галузі прав людини. Співпраця з різноманітними органами та організаціями може мати у своїй основі координацію органів державної влади, місцевого самоврядування, громадських організацій в галузі забезпечення прав і свобод людини та громадянина, хоча здебільшого така співпраця випливає із загального обов’язку всіх органів влади надавати омбудсманові допомогу, необхідну для належного виконання ним своїх обов’язків (Португалія) чи в терміновому і пріоритетному порядку надавати допомогу омбудсманові в його розслідуваннях та інспекціях (Іспанія) або створювати йому відповідні можливості для ведення розслідування (Македонія).

Чи не найважливішою функцією омбудсмана є правовідновлююча (функція соціальної справедливості), яка полягає у відновленні порушених прав і свобод людини і громадянина чи у сприянні їх відновленню. Виявити факт порушення прав людини це тільки початок справи, необхідно докласти всі зусилля, щоб ці порушення були усунені і громадянин повною мірою міг реалізувати свої права. Для цього омбудсмани наділені низкою повноважень. Так, Захисник народу Румунії направляє адміністративним органам публічної влади чи їх службовим особам пропозиції щодо припинення порушень прав і свобод, відновлення заявників у правах і відшкодування завданої їм шкоди. Омбудсман Угорщини звертається з такими пропозиціями до організації, якій підлеглий орган, що порушив права людини; він може також спільно з керівником цієї організації розробити заходи щодо відновлення порушених прав заявника. При наявності підстав вважати, що порушення прав і свобод людини і громадянина має характер злочину, омбудсмани цілого ряду країн наділені правом звертатися до правоохоронних органів з метою покарання винних відповідно до закону.

Варто звернути увагу, що, реалізуючи правовідновлюючу функцію, омбудсман повинен відіграти так звану “неконвенційну” роль, яка полягає в тому, що його рішення, які мають в основному рекомендаційний характер, завдяки авторитету самого омбудсмана, застосованих ним методів переконання повинні сприйматися органами влади, їх посадовими особами як обов’язкові до виконання. Це має велике значення особливо тоді, коли права людини порушуються не внаслідок недотримання чинного законодавства, що регулює сферу прав людини, а внаслідок невідповідності дій органів, посадових осіб принципам соціальної справедливості, соціального гуртожитку, адміністративної етики, тобто коли порушується “дух” прав і свобод людини та громадянина.

У цьому аспекті значну роль відіграє арбітражна (третейська) функція омбудсмана, яка полягає у вирішенні конфлікту шляхом примирення сторін. Опосередковано арбітражна функція притаманна омбудсману Португалії, який виходячи з його повноважень повинен шукати у співпраці з компетентними органами і службами рішення, що слугують забезпеченню законних інтересів громадян та удосконаленню діяльності адміністрації. Із назви омбудсмана Франції – медіатор-посередник – логічно витікає, що вона здійснюється і цим правозахисним інститутом. Законодавством Греції теж передбачено, що Захисник громадян запроваджений, перш за все, для здійснення посередництва між громадянами і органами державної влади та самоврядування. Однак слід зазначити, що арбітражна функція не так притаманна “класичній моделі” цього правозахисного інституту, як більше характерна для “молодих” омбудсманів, що виникли в 90-х роках ХХ століття. Як правило, це країни колишньої соціалістичної співдружності. Зокрема законом про парламентських адвокатів Молдови передбачено, що омбудсман повинен виступати як посередник, вживаючи всіх заходів для вирішення скарги шляхом примирення сторін і пошуку взаємозадовільного рішення. Примирення може мати місце на будь-якій стадії розгляду заяви і за бажанням сторін закінчується підписанням відповідної угоди (ст. 23) [364, c. 237-238]. Подібне повноваження закріплено за омбудсманом Словенії: “У міру можливості Уповноважений повинен в ході всього провадження прагнути виробити примирюючий підхід, щоб вирішити справу мировою угодою сторін. З моменту вирішення справи узгодженістю сторін … провадження підлягає припиненню” (ст. 26) [364, c. 350]. У ролі посередників між державними органами і посадовими особами з однієї сторони і громадянами – з іншої виступають і регіональні омбудсмани Російської Федерації [496, c. 506] та інших держав.

Не в усіх країнах на законодавчому рівні знайшла відображення і функція омбудсмана по попередженню порушень прав людини. Хоча вона займає особливе місце в його діяльності. Справа в тому, що здійснення омбудсманом будь-якої іншої функції так чи інакше в кінцевому підсумку слугує попередженню порушень прав і свобод людини та громадянина. Але це не виключає, а навпаки передбачає цілеспрямовану діяльність омбудсмана щодо реалізації цієї функції. “Профілактична робота по недопущенню порушень прав людини є ще невикористаним резервом в роботі органів законодавчої, виконавчої влади та й самого Уповноваженого,” - зазначив у своїй доповіді Уповноважений з прав людини у Смоленській області В. Осін [496, c. 603-604]. Запобігання порушень прав людини і, зокрема, сучасних форм рабства та работоргівлі як одне з пріоритетних завдань сьогодення у сфері захисту прав людини бачить і український омбудсман [203, c. 163]. Правда, це завдання Уповноваженого витікає із ст. 3 Закону України про Уповноваженого, яка закріплює одним із напрямків діяльності українського омбудсмана запобігання порушенням прав і свобод людини і громадянина та запобігання будь-яким формам дискримінації щодо реалізації людиною своїх прав і свобод [170]. Профілактична робота з попередження порушень прав людини входить і в обов’язки військового омбудсмана Алтайського краю РФ, який повинен брати участь в напрацюванні пропозицій по попередженню випадків порушень прав військовослужбовців, їх смерті та травматизму [496, c. 720].

Здійснюючи профілактичну роботу з попередження порушень прав людини, омбудсмани впливають на свідомість і поведінку людей, посадових осіб органів державної влади, місцевого самоврядування, громадських організацій, що забезпечує функціонування всієї суспільної системи у руслі законності та дотримання прав людини. “Адже розуміння того, що їх робота контролюється окремою, спеціальною особою, сприяє ефективній діяльності органів, оскільки вони не захочуть стати предметом його (омбудсмана – О.М.) критики,” – стверджує А. Павловська-Данєва [395, c. 105].

З метою запобігання порушенням прав людини омбудсмани виступають з роз’ясненням норм законодавства у сфері прав людини, проводять конференції, круглі столи з залученням представників громадськості, правоохоронних органів, в компетенцію яких входить боротьба зі злочинністю і попередження злочинів та інших правопорушень. Все це робиться для підвищення рівня правової культури населення, представників владних органів, щоб ними не допускалися порушення прав людини. Адже лише змінюючи правову свідомість та культуру в суспільстві в цілому та окремих його членів, можна забезпечити реальне утвердження нової системи цінностей, яка базувалася б на принципах демократії, верховенства права та поваги до прав людини [203, c. 31], що у свою чергу сприяє і попередженню порушень прав людини.

З функцією попередження порушень прав людини тісно пов’язана консультативна функція омбудсмана, яка полягає у роз’ясненні ним чинного вітчизняного та міжнародного законодавства. Громадяни не завжди мають змогу ознайомитися з новими нормативними актами у галузі прав людини, не завжди розуміють сутність закріплених прав і свобод. Важливість цієї функції полягає і в тому, що права і свободи представляють собою не тільки юридичні принципи і норми, але й систему моральних категорій, які важливо роз’яснити не тільки громадянам, а й органам влади, їх посадовим особам з метою недопущення ними в подальшому порушень цих прав та свобод. Інший аспект консультативної функції омбудсмана полягає у роз’ясненні громадянам, які звернулися до омбудсмана, засобів, що ті можуть використати для захисту своїх прав, якщо розгляд їх заяви не входить в компетенцію омбудсмана.

З поміж головних функцій, що притаманні інституту омбудсмана, варто відзначити і його інформаційну функцію. Сутність цієї функції омбудсмана полягає у розповсюдженні у засобах масової інформації відомостей про сам інститут, основні напрямки його діяльності, про порядок звернення до омбудсмана, а також про факти порушень прав людини, про заходи впливу щодо порушників цих прав. Важливу роль тут відіграють виступи омбудсмана на телебаченні, радіо, його інтерв’ю, ну й, безумовно, виступи омбудсмана з щорічною доповіддю, яку слід розглядати як основне джерело інформації про стан прав і свобод людини в країні та підведення підсумків річної роботи самого омбудсмана. Згідно з законодавством більшості країн щорічна доповідь омбудсмана повинна транслюватися по телебаченню та друкуватися в офіційних засобах масової інформації.

Інформаційна функція омбудсмана знайшла своє законодавче закріплення в Словенії: “Уповноважений інформує громадськість про свою діяльність шляхом опублікування щорічних чи спеціальних доповідей, прес-конференцій, повідомлень у друкованих виданнях, публікації своїх звітів і рекомендацій у засобах масової інформації та спеціальних виданнях” (ст. 6) [364, c. 345-346]; у Грузії: “Залежно від результатів перевірки Народний Захисник Грузії має право: … знайомити засоби масової інформації з результатами перевірок, проведених у зв’язку з порушенням прав людини; публікувати рішення у спеціальних доповідях та щорічних звітах” (ст. 21) [364, c. 134]. Подібні положення мають місце і в низці нормативних актів, що регулюють статус омбудсманів інших країн.

Слід підкреслити, що високий рівень гласності омбудсманівської діяльності дозволяє гарантувати ефективність його роботи. Сьогодні засоби масової інформації, в тому числі і преса, все більше впливають на свідомість людей. Тому дуже важливо, щоб у омбудсмана була добре налагоджена співпраця з представниками друкованих і інших засобів масової інформації, особливо з телебаченням, щоб їх відносини носили дійсно партнерський характер. Позитивно, якщо омбудсманівська служба має своє офіційне видання, як це має місце у більшості країн.

Технічний прогрес сприяє розвиткові новітніх інформаційних технологій і зокрема розповсюдженню інформації через Інтернет. Слід підкреслити, що майже всі омбудсманівські служби ефективно використовують цей засіб для інформування громадськості про результати своєї діяльності, маючи свої індивідуальні сайти.

Окрім того, реалізація інформаційної функції омбудсмана здійснюється через підготовку і видання ними спеціальної інформаційно-просвітницької літератури, присвяченої правам людини, формам і методам їх захисту, яка безплатно розповсюджується та направляється органам державної влади, в бібліотеки, різноманітні установи, неурядові правозахисні організації і т. ін.

В умовах інтенсивного розвитку законотворчої діяльності, формування правової бази, коли в нормативних актах часто мають місце положення, що зачіпають інтереси громадян, порушуються права людини, виявляються прогалини, особливого значення набуває аналітична функція омбудсмана. Вона спрямована на вивчення ситуації з дотриманням прав людини в країні, аналіз чинного законодавства в аспекті його відповідності міжнародним договорам в галузі прав людини [364, c. 183]; аналіз інформації з питань забезпечення та захисту прав і свобод людини та громадянина, що міститься в матеріалах органів державної влади, а також у зверненнях громадян, громадських організацій, в повідомленнях засобів масової інформації [496, c. 664]; аналіз допущених посадовими особами порушень прав людини і законів чи інших правових актів, які сприяли прояву цих зловживань [364, c. 195] тощо. Аналітична робота омбудсмана має на меті з’ясування причин і обставин масових порушень прав людини, дослідження системності проблем у сфері охорони та захисту прав людини, напрацювання не традиційних, адекватних цим проблемам прийомів і методів ліквідації конфліктних ситуацій. При цьому ефективність аналітичної роботи значно вища роботи з індивідуальними скаргами громадян, оскільки вдале вирішення проблемної системи сприяє забезпеченню прав значної кількості людей. Реалізація аналітичної функції вимагає від омбудсмана залучення висококваліфікованих спеціалістів у галузі прав людини, для чого при його службі створюються експертні ради. Найчастіше результати аналітичної діяльності омбудсмана оголошуються ним у щорічній чи спеціальній доповіді, інколи це може бути звернення до вищих органів державної влади. Як правило, в цих же актах омбудсман зазначає і заходи щодо усунення виявлених порушень прав людини. Таким чином, реалізація аналітичної функції омбудсмана представляє собою аналіз стану дотримання прав людини в країні в цілому, що охоплює аналіз чинного законодавства, правозастосовчої практики в галузі прав людини і вироблення пропозицій їх удосконалення.