Організація роботи та гарантії забезпечення діяльності українського омбудсмана

Безумовно, концепція віднесення омбудсмана разом з Конституційним судом, органами прокуратури та Рахунковою палатою до контрольно-наглядової гілки влади є найбільш сучасною, однак, на наш погляд, вона є дещо передчасною на пострадянському просторі. Спробуємо це довести, виходячи з критеріїв виділення окремої “гілки влади” і її ознак. В.Є. Чіркін до їх числа відносить, по-перше, наявність особливих органів держави; по-друге, зв’язок функції гілки влади з функцією держави; по-третє, загальне функціональне призначення органів гілки влади (сама система може бути ієрархічною чи розосередженою); по-четверте, загальнодержавний характер діяльності гілки влади [580, c. 40]. Погоджуючись в принципі з таким підходом, вважаємо, що не всі вищеназвані критерії прийнятні для виділення конституційних судів, органів прокуратури, рахункових палат та омбудсманів в окрему гілку влади. У першу чергу це стосується їх загального функціонального призначення, тобто функціональної єдності, яка не повною мірою співпадає. Адже прокуратура здійснює нагляд за дотриманням діючих на території держави законів, конституційні суди – контроль щодо відповідності Конституції прийнятих правових актів та забезпечення точного і неухильного її виконання в діяльності органів державної влади, установ, організацій, посадових осіб; рахункова палата – контроль за дотриманням бюджету, а омбудсман – контроль за дотриманням прав людини. Причому контрольно-наглядова функція виступає двигуном його діяльності, завдяки якій омбудсман реалізує свою правозахисну функцію. Таким чином хоча, на перший погляд, для зазначених органів притаманна функціональна спорідненість, що створює видимість їх організаційно-функціональної єдності, однак особливості конкретних цілей і завдань, що стоять перед ними, специфіка діяльності конституційних судів, органів прокуратури, омбудсманів, рахункових палат об’єктивно обумовлюють висновок, що кожний із цих інститутів займає самостійне місце в механізмі державної влади.

На наш погляд, гілка влади повинна також мати завершену систему своїх органів та володіти певною цілісністю, що також не притаманне системі контрольно-наглядових органів. На це вказують багато українських державознавців. Вони говорять, що з метою координації діяльності існуючих контрольних органів усіх гілок влади та здійснення загального контролю в системі державного управління, необхідно в майбутньому створити Міністерство державного контролю України або Комітет державного контролю, з функціями координації всієї контрольної діяльності у державі, відповідно закріпивши в Конституції його місце та роль у системі державних органів і одночасно законодавчо визначивши його повноваження [367, c. 59; 410, c. 90-91]. Раціональне зерно в такому підході є, оскільки відсутність цілісної загальнодержавної системи контролю приводить до того, що центральні та місцеві контрольно-наглядові органи не завжди діють узгоджено, що не сприяє ефективності їх роботи, існує й певна паралельність у системі та функціонуванні цих органів. Однак певну насторогу тут викликає те, що оскільки це повинно бути міністерство чи комітет, то це матиме наслідком підпорядкування їх виконавчій гілці влади, що, на наш погляд, не дуже є доцільним. Тому треба визнати, що сьогодні створення цілісної системи контрольно-наглядових органів це перспектива, яка потребує свого скорішого вирішення.

Слід мати на увазі й те, що легітимність контрольно-наглядової влади має бути підтверджена її конституційним визнанням. Конституція як Основний закон держави та суспільства повинна також організаційно оформити через систему контрольно-наглядових органів цю гілку влади, як це і має місце в деяких країнах. Наприклад, в главі п’ятій Конституції Алжиру 1976 року говорилося, що контроль має мету забезпечити нормальну діяльність державних органів в дусі дотримання Національної хартії, Конституції і законів країни та здійснюватися відповідними загальнонаціональними інститутами, постійно діючими державними органами, через представницькі органи всіх рівнів, іншими органами у всіх галузях. Подібне положення мало місце і в розділі “Про контроль і консультативні інститути” Конституції Алжиру 1989 року. У Конституції Перу 1979 року також було організаційно оформлено національну систему контролю (ст. 146). В окремих розділах “Органи контролю” міститься системна характеристика контрольно-наглядових органів в конституціях інших країн [586, c. 305-306].

Викладене підводить нас до висновку, що сьогодні передчасно говорити про існування в Україні, так само як і в Росії та інших країнах, що виникли на теренах Радянського Союзу, контрольно-наглядової гілки влади. Можна тільки визнати, що відбувається її становлення. Потрібні ще значні зусилля для конституційно-правового оформлення цієї гілки влади, впорядкування роботи системи її органів, запровадження чіткої ієрархії між ними, раціональної оптимізації відносин.

Сьогодні суспільство уже усвідомило, що повинен бути постійний контроль за владою. Це найважливіший та найсуттєвіший елемент її дієздатності. Контроль сприяє одержанню об’єктивної інформації про всі сфери життя суспільства та держави, він усуває атмосферу недовіри між людиною, суспільством та державою, дозволяє об’єктивно оцінити функціонування механізму державної влади, з’ясувати, наскільки ефективно та добросовісно державні службовці, органи державної влади та місцевого самоврядування виконують свої обов’язки перед громадянами, суспільством, дотримуючись чинного законодавства. Йде переосмислення призначення контролю, що він повинен відігравати не тільки фіксуючу, а й регулятивну роль. Таке визнання важливості контрольно-наглядової діяльності є першим кроком до визнання контрольно-наглядової гілки влади. Інший крок полягає у тому, що органи загальнодержавного контролю займають уже місце не в середині тріади влад, а поза її межами і це свідчить про їх особливе відгалуження та початковий процес виділення контрольно-наглядової влади, який ще далеко не завершений.

Це ж стосується місця інституту омбудсмана в механізмі державної влади України та інших країн, де функціонує цей правозахисний інститут з подібним статусом. Тому, на наш погляд, найбільш плідним у вирішенні цієї проблеми є підхід, відповідно до якого омбудсман не належить до жодної гілки влади, займаючи в структурі органів державної влади самостійне місце, оскільки його функціональне призначення не вписується в рамки існуючих гілок влади. Він є одним із контрольно-наглядових органів влади, що здійснює так званий “зовнішній контроль” [557, c. 157] і має свою специфічну сферу контролю – дотримання органами влади, органами місцевого самоврядування, іншими організаціями, установами, їх посадовими особами законодавства у галузі прав людини. Своєю діяльністю цей правозахисний інститут не дублює і не підміняє інші контрольно-наглядові органи при здійсненні ними своїх функціональних обов’язків і за характером своїх повноважень, функцій він виконує особливу правозахисну роль, активно взаємодіючи з усіма органами влади.

Сьогодні нам слід визнати, що наявність фундаментальних гілок влади (законодавчої, виконавчої і судової), які уособлюють собою єдину державну владу та її поділ, зовсім не виключає можливості існування інших функціонально самостійних правових інституцій. У більшості демократичних держав, в яких принцип поділу влади закладений в основу організації державної влади, існують такі формально і функціонально незалежні державні органи з особливим статусом. Серед них і Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, як і омбудсмани деяких інших країн, які є складовою і досить важливою, впливовою інституцією в державному механізмі, що виконують своєрідні функції і перш за все контрольно-наглядову та правозахисну. Діяльність цього інституту досить вагома в забезпеченні прав і свобод людини та громадянина, вона носить особливий, самостійний характер, пов’язана з усіма гілками влади і сприяє балансу функціонування різних органів державної влади. За сучасних умов омбудсман виконує функцію одного з елементів системи “стримувань і противаг”. Підпорядкування його одній з традиційних гілок влади порушило б цю систему, посилило небезпеку недотримання прав і свобод людини неконтрольованими гілками влади. Організаційна незалежність омбудсмана від фундаментальних гілок влади дає йому можливість виявляти та вживати заходи щодо усунення порушень прав людини з боку будь-яких органів державної влади, місцевого самоврядування, інших органів, організацій, установ, їх посадових осіб. Одночасно всією своєю діяльністю омбудсман сприяє взаємодії окремих гілок влади, їх узгодженому функціонуванню як єдиної державної влади.

Самостійність і незалежність гілок влади – це тільки одна сторона теорії поділу державної влади. І в минулому, і тим більше в сучасному її варіанті слід робити особливий акцент на неможливість “зведення китайської стіни” між гілками влади [581, c. 130]. Сьогодні загальновизнано, що проблема функціонування гілок влади з новою гостротою постала у конституційному праві у зв’язку з досвідом постсоціалістичних країн, де зайвий акцент тільки на поділі влад призвів до певного дисбалансу, втрати керованості державою [478, c. 24]. “Як це не парадоксально, - зазначають Г.В. Мальцев, А.І. Екімов та В.І. Єфімов, - але повний поділ влади – абсурд, оскільки вступає в протиріччя з перспективами виживання держави і збереження політичної системи. Хоча це говорить не проти поділу влади, а на користь обережного і мудрого здійснення цього принципу без будь-яких натисків та крайнощів” [324, c. 34]. Останнім часом до такого ж погляду все більше схиляються й вітчизняні вчені-правники, зазначаючи, що доктрину поділу влади не треба ані переоцінювати, ані недооцінювати; її необхідно сприймати як загальний принцип, а не як жорсткий регулятор здійснення державної влади [26, c. 237] і вирішувати питання про поділ влади в Україні необхідно не механічно, а творчо, з урахуванням історичних і національних традицій та особливостей, використовувати досвід зарубіжних країн й новітні погляди на теорію поділу влади [83, c. 10]. З урахуванням цього при вдосконаленні нашої вітчизняної системи влади треба виходити з набутого досвіду і оптимального врахування принципів не тільки поділу влади, а й гармонізації її гілок. У противному випадку зникають об’єктивно необхідні взаємозв’язки і взаємодія між гілками влади, порушується єдність державної влади. А треба враховувати, що розподіл влад – це не застиглий стан відокремлених державних структур, а працюючий механізм узгодження їх волі та інтересів [530, c. 44]. Ця проблема не нова і вона характерна не тільки для постсоціалістичних країн. Про необхідність одночасного поділу і взаємодії влад говорилося ще у рішенні Верховного суду США у справі президента США Р. Ніксона, де, зокрема, зазначалося: “Конституція диктує, щоб гілки влади були одночасно відокремлені одна від одної і взаємопов’язані, являючись автономними і взаємодіючими одна з одною” [515, p. 730].

Тому інший аспект теорії поділу влади складає ідея, що всі органи державної влади повинні взаємодіяти та функціонувати в режимі стримування і противаг, не допускаючи тим самим зловживань, які потенційно мають місце і характерні для будь-якої гілки влади, державного органу, що знаходиться поза межами контролю інших гілок влади та контролюючих органів. “Істотною рисою правової держави, - говорить В.Г. Графський – є наявність в її устрої та діяльності спеціальних гарантій і засобів, які забезпечують ту чи іншу ступінь стримування свавілля і всяких зловживань з боку носіїв владних повноважень” [122, c. 236]. На цих же позиціях стоїть А. Барак, який зазначає, що сьогодні чистої моделі поділу влади не існує в жодній з сучасних систем. Така модель, де кожна з гілок державної влади відокремлена від інших, на його погляд, не тільки неприйнятна, а й небажана. За демократичного режиму має бути рівновага між владою більшості та фундаментальними цінностями. Ця рівновага неможлива, якщо кожна з гілок влади діє відокремлено, без взаємодії з іншими гілками, а також без взаємного урівноваження і нагляду [29, c. 270-272]. Таким чином, розподіл влад включає в себе організаційно-правовий механізм їх взаємодії, взаємних стримувань і противаг з метою утримання кожної в межах своїх повноважень і разом з тим забезпечення її незалежності від інших влад у тих же межах [366, c. 42]. Як цілком слушно стверджує В.Д. Зорькин: “Розмежування влад знаходить вираз у розподілі компетенції, взаємному контролі, в системі стримувань і противаг, збалансованості, тобто рівновага досягається через процеси узгодження” [183, c. 99]. Усі гілки влади мають взаємно доповнювати одна одну, зберігаючи між собою взаємоузгодженість при прийнятті рішень. Це витікає із природи державної влади, загального напрямку державної політики, єдиного змісту її принципів та функцій. Процес плідного державотворення, побудови демократичної, правової, соціальної держави може ефективно відбуватися тільки, якщо він грунтується на консенсуальній, а не конфронтаційній основі відносин між гілками влади, за наявності потужного потенціалу системи стримувань і противаг. І інститут омбудсмана як орган державної влади, що захищає права людини, в той же час функціонує в режимі стримувань і противаг гілок влади та сприяє консенсусу між ними, вписуючись своєю діяльністю в межі і тенденції розвитку загальнодемократичних процесів гілок влади17. Він виступає як орган компромісу, примирення, як гарант стабільності в суспільстві та державі, оборонець конституційних цінностей, перш за все основних прав і свобод людини та громадянина. Його наявність визначається реальними потребами побудови правової держави та державно-правового життя суспільства в даний конкретний період, необхідністю ефективного захисту прав і свобод людини та громадянина, завданням “стримування” будь-якої з фундаментальних гілок влади у випадках, коли їх діяльність не відповідає принципам та положенням діючого законодавства.

Здається, саме таку мету і ставив перед собою законодавець України, закріплюючи статус Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. Правда, не зовсім зрозуміла в цьому сенсі тоді назва українського омбудсмана, яка підкреслює відомчість його діяльності та залежність від парламенту. Більш логічною була б назва цього інституту просто Уповноважений з прав людини, як це має місце в ряді держав. Не досить коректним у цьому аспекті є і положення ст. 101 Конституції України, яка міститься у розділі “Верховна Рада України” і проголошує, що Уповноважений Верховної Ради України з прав людини здійснює парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина [262].

Звичайно, що з законодавчою владою українського омбудсмана поєднує те, що він призначається і зміщується парламентом України та звітує перед ним. Але для висновку про те, що Уповноважений з прав людини входить в систему законодавчої влади, на наш погляд, немає підстав. Бо за такої умови слід було б говорити, що і судді загальних судів, прокуратура та навіть Прем’єр-міністр України не утворюють окремих гілок влади, оскільки вони або звітні перед законодавчим органом, або призначаються Верховною Радою України (чи ж український парламент дає згоду на їх призначення). Іншою обставиною, яка виключає входження українського омбудсмана до законодавчої влади є не співпадання функцій парламенту України і Уповноваженого з прав людини, що говорить про відсутність системного характеру і спільного функціонального призначення цих інституцій. Дисфункціональна діяльність органу державної влади не тільки не ефективна, але й має негативні наслідки. Вважаємо також, що якщо б Уповноважений з прав людини вважався структурним підрозділом Верховної Ради України, порядок його роботи, повноваження регулювалися б Регламентом Верховної Ради України.

Тому, підводячи підсумок, слід зазначити, що український омбудсман, як і омбудсмани більшості країн, які досягли цього в результаті своєї еволюції, представляє собою яскравий приклад модифікації принципу поділу державної влади, оскільки він, здійснюючи захист прав і свобод людини та громадянина, не входить в жодну з класичних гілок влади, функціонує в режимі їх стримування і противаги й сприяє консенсусу між ними.

Висновки до розділу І

1. На підставі проведеного аналізу  чинного законодавства розвинутих демократичних країн, співставлення поглядів учених-конституціоналістів різних держав, на думку дисертанта, основними рисами інституту омбудсмана є: а) це спеціальний контрольно-наглядовий, правозахисний орган державної влади (посадова особа); б) статус омбудсмана визначається положеннями конституції країни чи спеціальним законом; в) важливою рисою інституту омбудсмана є його незалежність; г) це політично-нейтральний орган; д) у більшості країн омбудсман призначається на свою посаду парламентом, проте в чималій кількості держав участь у призначенні омбудсмана бере не тільки парламент, а й інші органи державної влади (глава держави, уряд і т. ін.), які мають право чи то рекомендувати свої кандидатури на цю посаду чи то самостійно призначати омбудсмана; е) інститут омбудсмана буває як одноособовим, так і колегіальним органом; є) омбудсман реалізує свої повноваження, порушуючи провадження за зверненнями громадян чи діючи за власною ініціативою; ж) сфера його діяльності – відносини між громадянином і державним органом, організацією, установою, об’єднанням громадян, їх посадовими особами і т. ін., а найчастіше – це контроль у сфері взаємовідносин “громадянин – виконавча влада”; з) діяльність омбудсмана носить неформальний характер; и) як правило омбудсман не наділений повноваженнями приймати імперативні рішення у справі.