Організація роботи та гарантії забезпечення діяльності українського омбудсмана

У 1967 році з причини невдоволення населення Великої Британії постійним зростанням сваволі з боку державних чиновників, відсутності належних юридичних засобів захисту прав людини інститут омбудсмана запроваджується в цій країні. Спочатку тут спробували вирішити проблему за допомогою збільшення кількості спеціальних адміністративних трибуналів. Однак практика показала, що потрібен більш вагомий, ефективний механізм, і таким дедалі частіше стали називати інститут омбудсмана.

Перша спроба серйозного дослідження цього інституту у Великобританії була здійснена професором Девідом Мітрані, який улітку 1957 року в газеті “Манчестер Гардіан” виступив з ініціативою “розщепити” функції омбудсмана і запровадити, зважаючи на масштаби держави, двох Уповноважених: Уповноваженого з питань націоналізованої промисловості й Уповноваженого з соціального обслуговування. Слідом професор Лойсон запропонував ввести в країні інститут генерального інспектора з управління, функції якого б нагадували функції шведського омбудсмана, але його модель мала бути пристосована до британської системи управління. За його пропозицією, у 1958 році міжпартійна Британська секція Міжнародної комісії юристів прийняла рішення створити спеціальний комітет для дослідження ідеї запровадження в країні публічної посадової особи, подібної за статусом до наявного в скандинавських країнах інституту омбудсмана. Однак через певний проміжок часу роботу комітету було призупинено внаслідок обмеженості матеріальних (фінансових) ресурсів. І тільки у результаті вдалого збігу обставин незабаром комітет продовжив свою роботу. Керівником проекту було призначено Джона Уайта [48, c. 2-5].

У листопаді 1961 року Д. Уайт підготував і опублікував доповідь за результатами роботи комітету, згідно з якою комітет дійшов висновку, що запроваджені в 1866 році у Великобританії посади контролера і генерального аудитора мають схожі риси зі скандинавською схемою омбудсмана. Однак названі посадові особи розслідують тільки погане управління у фінансовій галузі, причому з власної ініціативи, а не за скаргами громадян. Тому було визнано за необхідне запровадити в країні інститут омбудсмана. У доповіді пропонувалася і модель британського омбудсмана [64, c. 177-178].

Висновки комітету викликали серед громадськості Великобританії бурхливі дискусії з приводу запровадження в механізмі державної влади нової інституції. Офіційна реакція на доповідь Д. Уайта з’явилася тільки в листопаді 1962 року, коли уряд після багаторазових запитів зацікавлених парламентаріїв дав щодо неї свій висновок. Генеральний аторней пояснив, що уряд не сприймає рекомендацій Британської секції Міжнародної комісії юристів стосовно введення парламентського Уповноваженого з причини можливого серйозного втручання цього інституту в швидке й ефективне вирішення публічних справ.

Проте розроблені комітетом пропозиції щодо введення інституту омбудсмана і його модель, викладені в доповіді Уайта, викликали симпатію в опозиції. Деякі відомі та впливові парламентарії – члени Лейбористської партії вгледіли у цьому інституті цінну зброю для передвиборної боротьби. 24 червня 1964 року концепцію запровадження омбудсмана у Великій Британії було схвалено Національним виконавчим комітетом Лейбористської партії. 3 липня 1964 року лідер опозиції Гарольд Вільсон виступив із промовою на публічному мітингу в графстві Суффолк і дав урочисту обіцянку, що майбутній лейбористський уряд призначить парламентського Уповноваженого. І дійсно після здобуття перемоги на виборах у 1964 році лейбористський уряд прийняв до розгляду законопроект про парламентського Уповноваженого. У лютому 1966 року цей законопроект було подано до парламенту. Слід зазначити, що там теж відбулися гострі дискусії з приводу моделі Уповноваженого. Однак у 1967 році парламент прийняв закон про омбудсмана Великобританії, яким закріплено статус Парламентського комісара у справах адміністрацій, як офіційно називається цей інститут в країні.

Першого Парламентського комісара призначено за рекомендацією прем’єр-міністра Великобританії, і ним став Едмунд Комптон [108, c. 114; 64, c. 186].

1967 року інститут омбудсмана  запроваджено в ряді провінцій Канади. Вперше ідея введення інституту омбудсмана в Канаді була висловлена професором Дональдом Роуатом в 1961 році. Він обгрунтовував її тим, що в країні діє значно менша, ніж у Великобританії, кількість адміністративних трибуналів, а також відсутня Рада з адміністративних трибуналів.

Навесні 1964 року уряди трьох провінцій – Саскачевану, Нової Шотландії та Нью-Брансвіку – оголосили, що опрацюють концепцію створення інституту омбудсмана. Наприкінці 1965 року до федерального парламенту і легіслатур провінцій Британська Колумбія й Онтаріо було подано приватні біллі про омбудсмана. Асоціація юристів Альберти підготувала модельний білль про омбудсмана для цієї провінції. Питання запровадження інституту омбудсмана розглядали також легіслатури Саскачевану, Манітоби і Нової Шотландії. До 1966 року тільки три провінції – Ньюфаундленд, Острів Принца Едуарда і Квебек – не обговорювали ідеї омбудсмана на урядовому рівні. Але оскільки в Канаді приватні біллі не мають суттєвого впливу, то жоден уряд провінцій офіційно не оголосив про намір ввести на регіональному рівні інститут омбудсмана.

Проте уже через досить нетривалий проміжок часу, наприкінці 1966 року уряди провінцій Манітоба, Альберта і Квебек заявили про намір реалізувати план запровадження інституту омбудсмана. У грудні 1966 року уряд Манітоби прийняв Білу книгу (White Book) – кодекс правових засобів захисту громадян, у якій мало місце положення і про омбудсмана. У січні 1967 року уряд Альберти оголосив у засобах масової інформації про вакантну посаду омбудсмана.

У кінці квітня 1967 року уряд Нью-Брансвіку теж подав підтриманий прем’єр-міністром законопроект про омбудсмана, якого вже у травні схвалила регіональна легіслатура. Самого ж омбудсмана в цій провінції призначено наприкінці 1967 року. У 1969 році було реалізовано ідею омбудсмана в провінції Квебек і запроваджено федерального Уповноваженого з офіційних мов Канади, а також затверджено законопроект про омбудсмана в провінції Манітоба, де цей орган почав функціонувати з 1970 року. Ще два провінційні плани створення омбудсманівських служб були підтримані того року урядами Нової Шотландії та Ньюфаундленду. У 1972 році прийнято закон про омбудсмана легіслатурою провінції Саскачеван. У 1973 році в Канаді на національному рівні запроваджується омбудсман у справах ув’язнених. У 1975 році призначено омбудсманів у провінціях Ньюфаундленд і Онтаріо, а в 1979 році - у провінції Британська Колумбія [64, c. 241-243]. На сьогодні інститут омбудсмана не функціонує тільки в провінції Острів Принца Едуарда, хоча певна робота щодо його запровадження там ведеться.

Значна робота здійснювалась і щодо запровадження в країні омбудсмана на федеральному рівні. 12 березня 1974 року до Палати громад було подано два законопроекти з цього питання – С-106 і С-151, але жоден із них не був схвалений, оскільки до їх обговорення парламент країни був розпущений. Ще один проект закону про федерального омбудсмана було подано 5 квітня 1978 року, але і ця спроба також не мала успіху [569, c. 113]. І тільки в 1986 році парламентом країни схвалено відповідний білль і введено посаду національного омбудсмана Канади.

На зламі 60-70 років ХХ століття ідея омбудсмана викликала інтерес і у США. Численні статті та книги американських учених були присвячені цьому контрольно-наглядовому, правозахисному інституту і можливості його адаптації до американської політико-правової системи. Уперше пропозиція про запровадження інституту омбудсмана на рівні штатів прозвучала в 1961 р. від спецкомітету, який очолював декан школи права Пенсильванського університету Дж. Фордхем [60, c. 84].

У лютому 1963 року член Палати представників Генрі Реус офіційно виступив із пропозицією ввести національного омбудсмана – адміністративного радника, служба якого допомагала б конгресменам розглядати скарги на державні органи. 16 липня 1963 року він вніс у парламент відповідний білль, однак цей законопроект викликав серйозні заперечення у депутатів. Конгресмени стверджували, що введення інституту адміністративного радника конгресу породить ще одну бюрократичну структуру, від якої буде дуже мало віддачі в плані захисту прав людини. Незважаючи на це, в лютому 1967 року конгресмен Г. Реус вирішив проекспериментувати у своєму виборчому окрузі шляхом призначення особистого помічника тимчасовим омбудсманом. Успіх цієї акції був значним.

У березні 1967 року сенатор Лонг вніс свій авторський білль, що передбачав запровадження в країні адміністративного омбудсмана. Ще раніше ним було внесено законопроект про омбудсмана для округу Колумбія і розроблено білль про федерального податкового омбудсмана. Але всі вони не були прийняті.

Не дивлячись на такий спротив введенню інституту омбудсмана в правову систему США, починається поступове акцентування уваги на інституціоналізації омбудсманівської служби на регіональному та місцевому рівнях, з тим щоб ефективна їх робота стала переконливим аргументом на користь цього інституту на федеральному рівні.

До 1968 року законодавці розробили відповідні біллі більш ніж у половині штатів США. Першим штатом, що запровадив у себе інститут омбудсмана, став штат Гавайї, де уже 1 липня 1969 року було призначено цю посадову особу. Наступним став штат Орегон (липень 1969 року). Того ж року запроваджується інститут омбудсмана в штатах Нью-Йорк, Південна Кароліна, Небраска, а також введено посади громадського адвоката в штатах Нью-Джерсі та Монтана й апеляційну раду зі скарг округу Моуен (штат Гавайї), які за своїми повноваженнями виконували функції омбудсмана.

У 1971 році приблизно п’ятдесят біллів про служби омбудсманів прийнято в тридцяти трьох штатах США. Апробувалися різноманітні схеми цього інституту. На сьогодні майже всі штати США, які заявили про намір мати омбудсмана, його запровадили чи то у класичній формі, чи у формі модифікованого варіанта омбудсманівської служби.

70-ті роки ХХ століття без  сумніву можна назвати періодом експериментів у США з омбудсманами. Особливо це стосується створення виконавчих і спеціалізованих омбудсманів (університетські омбудсмани, спеціалізовані омбудсмани у в’язницях, закладах охорони здоров’я та ін.). Незважаючи на певні недоліки у врегулюванні їх статусу, практично всі вони довели свою необхідність та високу ефективність діяльності у сфері захисту прав людини. Це спонукало американських учених і деяких впливових політиків неодноразово піднімати питання щодо запровадження інституту омбудсмана на національному рівні. Проте не всі підтримують цю ідею. Сумніви останніх грунтуються перш за все на географічному факторі, який зумовлює необхідність особливої організаційної форми федерального омбудсмана [60, c. 87]. Також це пов’язане і з тим, що сьогодні на федеральному рівні в США функціонують Комісія з громадянських прав США, утворена відповідно до Закону про громадянські права, та Комісія з забезпечення рівних можливостей у сфері зайнятості, які за своїм статусом нагадують інститут омбудсмана.

Успішна діяльність різноманітних моделей цього контрольно-наглядового, правозахисного інституту в 60-х роках ХХ століття викликала інтерес до нього і в Швейцарії. У 1962 році швейцарська комісія Спілки захисту прав та індивідуальних свобод офіційно висунула пропозицію про якнайшвидше запровадження в країні цивільного і військового омбудсманів. У 1970 році швейцарському парламенту повторно офіційно запропоновано ввести в країні національного омбудсмана. Ця пропозиція широко обговорювалась у пресі і хоча вона не увінчалася успіхом, це сприяло тому, що того ж року в новому статуті міста Цюріх з’явилося положення про місцевого омбудсмана. З набранням ним чинності 1 січня 1972 року міська рада Цюріха призначила доктора Яквіса Вонтобіла, відомого суддю з великим досвідом політичної і управлінської діяльності, першим омбудсманом міста. На сьогодні Швейцарія має омбудсманів як на місцевому, так і на більш високих рівнях управління, окрім національного [64, c. 113].

Кінець 60-х – початок 70-х років ХХ століття характеризується ще значнішим збільшенням авторитету інституту омбудсмана і його запровадженням у цілій низці країн, що стали на шлях демократичних перетворень і побудови громадянського суспільства. Так, у 1969 році омбудсман вводиться в Північній Ірландії. Його поява в цій країні пояснюється рухом політичного опору з боку католиків контролю, встановленому практично над усією адміністрацією країни протестантською меншістю. Незважаючи на те, що в державі офіційно запроваджені два омбудсмани: Уповноважений Північної Ірландії у справах адміністрації (введений у червні 1969 року) і Уповноважений Північної Ірландії з розгляду скарг (введений у грудні 1969 року), - виконання їх обов’язків доручено одній особі [448, c. 21]. Два інститути омбудсмана того ж року введено у Венесуелі (омбудсман Венесуели і президентський уповноважений зі скарг). У 1970 році омбудсман запроваджується на Фіджі, а також у місті Джеймстаун на Ямайці (на національному рівні в цій країні інститут омбудсмана введено в 1978 році).

У 1971 році почалося становлення цього правозахисного інституту в штатах Індії. Уперше про необхідність запровадження інституту омбудсмана в механізм держави заявив у серпні 1962 року Шрі М.С. Сетелвед, Генеральний атторней Індії, у виступі на Третій індійській конференції з права. За його ж ініціативою конференція прийняла резолюцію, в якій підкреслювалася необхідність вивчення практики функціонування інституту омбудсмана у різних країнах світу. Того ж року член парламенту, доктор Л.М. Сінгхві, а також інші парламентарії здійснили спробу організувати дискусію з приводу введення в правову систему Індії інституту омбудсмана, однак уряд не підтримав цієї ідеї. Міністр юстиції Асоке Сен погодився розглянути питання про омбудсмана, але висловив сумнів щодо можливості його ефективного функціонування в Індії. При обговоренні цієї проблеми у міністерстві він заявив, що до прийняття відповідної конституційної поправки щодо інституту омбудсмана його запровадження в країні не є можливим.

Через два роки доктор Сінгхві вніс неофіційну резолюцію, пропонуючи парламентському комітетові дослідити можливість створення інституту омбудсмана у країні, але й вона, незважаючи на підтримку значної частини опозиції, не знайшла схвалення [63, c. 17-18].

Офіційне визнання інституту омбудсмана в Індії, як і в США та Швейцарії, розпочалося на регіональному рівні. У 1971 році він запроваджується у штаті Махараштра, у 1973 році – в штатах Біхар і Раджастан, у 1975 році - в штаті Уттар-Прадеш, у 1983 році - в Андхра-Прадеш.

В 70-х роках ХХ століття на рівні штатів почали становлення омбудсмани і в Австралії ( 1971 рік - Парламентський уповноважений з адміністративних розслідувань штату Західна Австралія, 1972 рік – омбудсмани штатів Південна Австралія та Тасманія, 1973 рік – омбудсман штату Вікторія, 1974 рік – омбудсман штату Квінсленд, 1975 рік – омбудсман штату Новий Південний Уельс, 1978 рік – омбудсман Північної Території). Проте у 1975 році в країні запроваджено також національного Комісара з прав людини для боротьби з етнічною дискримінацією, а в 1976 році – і національного омбудсмана Австралії.