Організація роботи та гарантії забезпечення діяльності українського омбудсмана

У 1986 році Центр вивчення громадської думки в Польщі провів дослідження щодо необхідності запровадження в країні цього контролюючого органу. Їх результати свідчили про недовіру населення стосовно вже наявних, традиційних інститутів системи гарантій прав людини, і про широку підтримку громадянами ідеї введення інституту омбудсмана [557, c. 156; 562, c. 13]. Того ж року Державна Рада Польщі підготувала правову концепцію інституту Уповноваженого з прав людини. 15 липня 1987 року польським сеймом прийнято закон про Уповноваженого з громадянських прав. Хоча дискусії з приводу його запровадження в Польщі тривали. Але це не завадило сейму призначити 19 листопада 1987 року першого омбудсмана Польщі, яким стала професор Єва Лентовська, яка вже 1 січня 1988 р. почала виконувати свої службові обов’язки [95, c. 13].

Однак на конституційному рівні цей інститут отримав відповідне визнання тільки в 1989 році, коли було прийнято закон про внесення змін до Конституції ПНР. У 1990 році в країні запроваджено також Уповноваженого уряду з прав жінок. Проте критика з боку праворадикальних кіл призвела до того, що у квітні 1991 року (за уряду Яна Ольшевського, що дотримувався правої орієнтації) Ганна Попович, яка виконувала обов’язки Уповноваженого з прав жінок, була усунена з цієї посади, хоч сам інститут омбудсмана з прав жінок не ліквідовано [297, c. 137]. У березні 1998 року в Польщі введена також посада омбудсмана з питань неурядових організацій в особі Комісара зі зв’язків між неурядовими організаціями та державними структурами [149, c. 23].

Другою країною серед колишніх соціалістичних держав, яка планувала запровадити інститут омбудсмана, був Радянський Союз. На V позачерговому з’їзді народних депутатів СРСР у 1989 році була прийнята Декларація прав і свобод громадянина, відповідно до якої пропонувалося створити систему Уповноважених з прав людини, які б функціонували при парламентах союзних республік, а також Уповноважених з прав людини при Радах народних депутатів усіх рівнів. Однак подальші події, що відбувалися в Союзі, не дали змогу реалізувати цю ідею [308, c. 75; 149, c. 135].

Натомість того ж року вносяться зміни до Конституції Угорщини, згідно з якими країна проголошується незалежною, демократичною, правовою і в ній запроваджується інститут Уповноваженого Державних зборів із прав громадян. У червні 1990 року Державні збори Угорщини здійснюють нову важливу конституційну реформу і поряд з Уповноваженим Державних зборів із прав громадян засновують ще одну спеціалізовану правозахисну інституцію – Уповноваженого Державних зборів з прав національних та етнічних меншин [489, c. 45]. І Конституція Угорської Республіки в редакції від 31 грудня 1991 року главою п’ятою закріплювала конституційний статус Уповноваженого Державних зборів із громадянських прав та Уповноваженого Державних зборів з прав національних і етнічних меншин. 17 листопада 1992 року парламент Угорщини приймає закон про захист особистих даних і виявлення даних, важливих з точки зору національного інтересу, в якому розділом четвертим закріплюється статус Уповноваженого Державних зборів з захисту особистих даних і реєстр захисту особистих даних. 1 липня 1993 року на виконання Конституції Угорської Республіки парламент Угорщини прийняв закон про Уповноваженого Державних зборів із громадянських прав, яким закріпив статус угорського омбудсмана, а 7 липня 1993 року законом про права національних і етнічних меншин було врегульовано статус Уповноваженого Державних зборів з прав національних і етнічних меншин. 30 червня 1995 року парламент Угорщини призначив чотирьох омбудсманів: парламентського Уповноваженого із громадянських прав, його головного помічника, Уповноваженого Державних зборів з прав національних і етнічних меншин та Уповноваженого Державних зборів з захисту особистих даних і права на інформацію.

Після краху соціалістичної системи ідея омбудсмана викликала велику зацікавленість в інших країнах колишнього соціалістичного табору: Хорватії, Словенії, Румунії, Литві, Федерації Боснія та Герцеговина. У Хорватії введення омбудсмана було передбачене Конституцією Республіки від 22 грудня 1990 року, а закон про омбудсмана прийнято 25 вересня 1992 року. У Словенії Конституцією від 23 грудня 1991 року та законом від 28 грудня 1993 року запроваджено посаду Уповноваженого з прав людини. У Румунії Конституцією від 8 грудня 1991 року та Законом “Про організацію і функціонування Управління Захисника народу (Омбудсмана)” від 13 березня 1997 році введено інститут Адвоката народу Румунії. У Литві законом про контролерів Сейму від 11 січня 1994 року передбачена колегіальна омбудсманівська служба, відповідно до чого утворене відомство з п’яти омбудсманів, керівником якого призначено Альгірдаса Тамінскаса24. У Федерації Боснії та Герцеговини Конституцією від 30 березня 1994 року передбачені три омбудсмани, по одному боснійської, хорватської та іншої національності, які призначаються парламентом Федерації і здійснюють свої повноваження незалежно один від одного (в тому числі окремо готують свої щорічні доповіді). Також в цій країні після подій 1991–1994 років світове співтовариство з метою урегулювання конфлікту передбачило Дейтонською угодою (Додаток № 6 до загальної рамкової угоди про мир для Боснії та Герцеговини) створення Комісії з прав людини, яка, у свою чергу, складається з двох органів: Управління омбудсмана та Палати з прав людини [364, c. 15-35]. Згідно з Регламентом діяльності омбудсмана для Боснії та Герцеговини від 1 липня 1997 року, останній призначається терміном на п’ять років Головою Організації з безпеки та співробітництва в Європі (ОБСЄ) після консультації з Республікою Боснії і Герцеговини, Федерацією Боснії і Герцеговини та Сербською Республікою. Омбудсманом не може бути обрано громадянина Боснії та Герцеговини, а також будь-якої сусідньої держави. Офіційними його мовами є англійська мова та будь-яка з мов Боснії та Герцеговини. Однак оригінал усіх рішень, доповідей та інших офіційних документів має бути складено омбудсманом англійською мовою.

На початку 90-х років ХХ століття ідею омбудсманівської служби дедалі інтенсивніше почали обговорювати в молодих державах, що виникли після розпаду Радянського Союзу. У 1995 році, в перший рік діяльності Олій Мажлісу Республіки Узбекистан, запроваджено інститут Уповноваженого Олій Мажлісу з прав людини в Узбекистані. Він введений на перший сесії Олій Мажлісу за ініціативою Президента Республіки, а 6 травня 1995 року з метою сприяння ефективному виконанню покладених на Уповноваженого завдань постановою Олій Мажлісу при ньому була створена Комісія з дотримання конституційних прав і свобод громадян. Діяльність Уповноваженого і Комісії регулювалася Положенням про Уповноваженого Олій Мажлісу з прав людини, затвердженим постановою Кенгашу Олій Мажлісу від 29 серпня 1995 року. Водночас для підвищення ролі і статусу омбудсмана Узбекистану була розпочата робота над проектом закону про Уповноваженого Олій Мажлісу з прав людини, в якій узяли участь не тільки члени комітетів парламенту Узбекистану, учені-правники республіки, але й експерт ПРООН Дін Готтерер [509]. При підготовці законопроекту був урахований світовий досвід функціонування цього правозахисного інституту, пропозиції та побажання омбудсманів різних країн, науковців-дослідників цього інституту, правозахисників, спеціалістів-управлінців, які вони висловили на семінарі-нараді ОБСЄ “Національні інститути з прав людини”, що відбувся у вересні 1996 року в Ташкенті [23, c. 7].

14 лютого 1997 року проект закону  про Уповноваженого з прав  людини в Узбекистані був опублікований  для всенародного обговорення  в газетах “Халк сузи”, “Народное  слово”, а 24 квітня 1997 року на восьмій сесії Олій Мажлісу Республіки Узбекистан Закон “Про Уповноваженого Олій Мажлісу з прав людини (омбудсмана)” прийнято у цілому. Першим омбудсманом Узбекистану була обрана депутат парламенту, професор С.Ш. Рашидова.

13 лютого 1997 року на підставі ст. 77 Конституції Республіки Македонія від 17 листопада 1991 року прийнято Закон про Національного правозахисника Македонії. Після ухвалення 17 жовтня 1997 року закону про парламентських адвокатів запроваджується інститут омбудсмана в Молдові. Це було однією з умов вступу країни в Раду Європи. У березні 1998 року Олексій Потинга, Костянтин Лазар та Михайло Сидоров прийняли присягу й офіційно почали виконувати обов’язки парламентських адвокатів [429, c. 4]. Водночас було створено Центр із прав людини в Молдові, директором якого призначено Олексія Потингу.

В цей же час велася активна робота по утворенню інституту омбудсмана в Росії. Вперше ідея інституту Уповноваженого з прав людини отримала правову основу країні в ст. 40 Декларації прав і свобод людини і громадянина в Російській Федерації, прийнятій Верховною Радою РРФСР 22 листопада 1991 р. Декларація не тільки закріпила новий для російської правової системи орган, але й заклала основні принципи його формування, функції та порядок їх здійснення. В ній зазначалося, що Парламентський уповноважений з прав людини повинен призначатися Верховною Радою терміном на 5 років, їй підзвітний і наділений тією ж недоторканністю, що й народний депутат РРФСР. Метою діяльності Парламентського уповноваженого визнавалося здійснення парламентського контролю за дотриманням прав і свобод людини і громадянина Російської Федерації. Постанова про введення Декларації в дію покладала на відповідні комітети Верховної Ради РРФСР підготовку проекту закону про Парламентського уповноваженого.

І хоча в той час в силу різноманітних об’єктивних причин закон не був прийнятий, це дало імпульс для модернізації існуючої системи органів влади РФ в аспекті захисту прав людини, вивчення світового досвіду в цьому плані. У громадській свідомості все більше закріплювалась думка, що цей інститут необхідний, оскільки він зможе ефективно забезпечувати права і свободи людини, надійно їх охороняти та захищати. Ідея введення інституту омбудсмана знаходила свій вияв під час підготовки проекту нової Конституції Російської Федерації. Хоча сама Конституція Росії 1993 року опосередковано визначила статус Уповноваженого з прав людини: ст. 103 Конституції передбачено, що до компетенції Державної Думи належить призначення на посаду і звільнення з посади Уповноваженого з прав людини.

Втілення конституційної ідеї вимагало подальшого законодавчого врегулювання положення російського омбудсмана. За період з 1993 по 1996 роки пропонувалося декілька варіантів майбутнього закону, однак жоден із них так і не був прийнятий. Водночас у зв’язку з необхідністю узгодженого функціонування системи конституційних гарантій прав людини, включно з інститутом Уповноваженого, Державна Дума 17 січня 1994 року призначила Уповноваженим з прав людини С.А. Ковальова. Правовою основою діяльності першого Уповноваженого з прав людини в Російській Федерації був Указ Президента “Про заходи для забезпечення функцій Уповноваженого з прав людини” від 4 серпня 1994 року, який установив, що до прийняття відповідного федерального конституційного закону реалізація конституційних функцій Уповноваженого забезпечується шляхом здійснення ним повноважень, наданих голові Комісії з прав людини при Президенті Російської Федерації [538]. Така Комісія була створена, і С.А. Ковальова призначили її головою.

Необхідно відзначити активну правозахисну діяльність С. Ковальова на посаді омбудсмана, який своєю наполегливою працею доводив, що цей інститут дійсно може ефективно захищати права людини, сприяти визнанню людини найвищою соціальною цінністю. Особливо плідною була правозахисна діяльність С.А. Ковальова під час першої чеченської війни, коли він з 16 грудня 1994 року по 5 січня 1995 року перебував у Грозному й особисто доводив до відома Президента РФ, уряду, парламенту Росії та світового співтовариства грубі факти порушень прав людини в цьому регіоні, різко засуджував неадекватні дії російських військових сил проти цивільного населення Чечні [338, c. 96-98]. Це, однак, сподобалося не всім політичним силам, тому 1 березня 1995 року він був звільнений зі своєї посади.

Після цього активізувалася робота нижньої палати парламенту РФ над проектом федерального закону “Про Уповноваженого з прав людини в Російській Федерації”. Офіційно було підготовлено два проекти закону. Один варіант підготував депутат Державної Думи С.А. Ковальов, інший – члени кафедри конституційного права Саратовського юридичного інституту В.Т. Кабишев, В.І. Гавриленко, Є.В. Колесников, Т.М. Пряхін з участю майбутнього російського омбудсмана, на той час теж депутата Державної Думи О.О. Миронова. Щоб не було боротьби законопроектів, автори дійшли згоди підготувати на їх основі спільний законопроект [539, c. 11]. Хоча надалі за основу було взято проект, запропонований заступником міністра юстиції Російської Федерації Л.Н. Завадською [601, c. 120]. 20 березня 1996 року цей законопроект приймається Державною Думою в другому читанні з поправкою, яка передбачала включення кандидатур на посаду Уповноваженого до списку для таємного голосування двома третинами голосів від загальної кількості депутатів парламенту. 17 квітня 1996 року закон приймається Державною Думою в цілому і подається до Ради Федерації, яка, однак, його відхилила. Основна вимога верхньої палати парламенту РФ полягала в тому, щоб право Уповноваженого створювати свої представництва на місцях було замінене на право суб’єктів Російської Федерації самим створювати і призначати місцевого омбудсмана, який би фінансувався за рахунок коштів місцевого бюджету суб’єкта Російської Федерації.

Після процедури узгодження 25 грудня 1996 року Державна Дума заново приймає федеральний конституційний закон “Про Уповноваженого з прав людини в Російській Федерації”, який 12 лютого 1997 року схвалюється Радою Федерації, а 26 лютого 1997 року підписується Президентом Російської Федерації. 4 березня 1997 року закон про Уповноваженого офіційно опубліковано, і він набрав чинності.

У прикінцевих положеннях закону зазначалося, що Державна Дума повинна призначити першого Уповноваженого з прав людини в Російській Федерації в термін не пізніше, ніж за 30 днів із дня набрання законом чинності. Перший раз це питання розглядалося 4 квітня 1997 року. В цей день Державна Дума провела таємне голосування щодо кожної з семи запропонованих кандидатур. Однак набрати необхідну кількість голосів не вдалося жодному кандидату. І тільки у травні 1998 року депутати Державної Думи призначили на посаду Уповноваженого з прав людини в Російській Федерації О.О. Миронова.

Слід зазначити, що становлення інституту омбудсмана в Російській Федерації почалося з його запровадження в регіонах. Першими такими регіонами були Алтайський край, Республіка Башкортостан та Свердловська область. Пізніше їх ввели у Республіці Калмикія, Ленінградській, Астраханській, Архангельській, Калінінградській, Пермській, Смоленській, Саратовській, Тюменській, Амурській, Волгоградській, Московській, Кемеровській областях, Красноярському краї, Ханти-Мансійському автономному окрузі. Таким чином, на сьогоднішній день регіональні омбудсмани функціонують у значній кількості суб’єктів Російської Федерації25. Також їх введення передбачено Статутами Новосибірської, Тульської та Нижегородської областей [237, c. 23]. Ведеться робота щодо запровадження інституту омбудсмана в Бєлгородській, Брянській, Воронезькій, Курській, Орловській та Тверській областях [502, c. 21]. В ряді регіонів Росії прийняті закони про врегулювання статусу Уповноваженого, хоча сам інститут на практиці не діє, що пояснюється передусім недооціненням його контрольно-наглядової та правозахисної ролі вищими регіональними органами влади і в першу чергу виконавчої гілки влади, керівники якої не горять бажанням отримати незалежного контролера. Головні аргументи, які висуваються при обгрунтуванні подібних відмов, поряд з недостатністю бюджетного фінансування – відсутність напрацьованого позитивного досвіду діяльності цього інституту та недосконале врегулювання статусу омбудсмана на регіональному рівні [507, c. 116].

В Україні дослідження інституту омбудсмана розпочалися у 1970 році, коли українські вчені Ю.С. Шемшученко та Г.О. Мурашин за підтримки академіка В.М. Корецького вперше у вітчизняній науковій літературі опублікували в збірнику “Проблеми правознавства” (№ 20) наукову статтю “Омбудсмен у механізмі буржуазної держави” [604, c. 412], в якій вони проаналізувати діяльність інституту омбудсмана на Заході. Наступного року вийшла їхня робота “Інститут омбудсмена в сучасній буржуазній державі” в журналі “Советское государство и право”. Але через консервативну політику, яку проводило тодішнє керівництво СРСР, здійснений ними аналіз не міг цілком розкрити позитивний потенціал цього контрольно-наглядового інституту, його роль в забезпеченні прав людини. Хоча автори і акцентували увагу на незаперечних досягненнях омбудсмана у цій сфері [607, c. 139-144].