Організація роботи та гарантії забезпечення діяльності українського омбудсмана

Сьогодні важко точно визначити кількість країн світу, де функціонує цей правозахисний інститут. Однак теза про те, що тепер більше ніж у 40 країнах світу існує 150 різних органів і структур, які виконують функції омбудсмана [292, c. 137], явно є застарілою. На IV Всеукраїнських читаннях з прав людини було заявлено, що інститут омбудсмана діє у 85 країнах [462]. К. Закоморна стверджує, що цей інститут введений у 89 країнах світу і на міжнародному рівні [150, c. 215; 148, c. 1], Є. Митрофанова - що вже в дев’яноста країнах світу [350, c. 62]. У юридичному словнику-довіднику вказується, що цей інститут існує майже в 100 країнах [616, c. 408]. Ю.С. Шемшученко, В. Байкадамов, В.Б. Лисов, Н.І. Карпачова, О.Н. Ярмиш та В.О. Серьогін говорять, що омбудсман запроваджений більше ніж у 100 країнах Європи та інших континентів [604, c. 404; 20, c. 17; 311, c. 131; 202; 623, c. 189]. У деяких спеціалізованих джерелах зазначається, що омбудсман функціонує в 104 країнах світу [445, c. 194]. Науковці-дослідники зазначають, що сьогодні інститут омбудсмана не знайшов свого визнання в основному в законодавстві арабських країн, за винятком Йорданії, де прийнято закон, який передбачає запровадження так званого “Центру демократії та прав людини в арабському світі”, що певною мірою нагадує схему колегіальної служби омбудсмана [179, c. 50], та Пакистану, де функціонує один федеральний омбудсман та регіональні омбудсмани в кожній провінції [448, c. 25].

Висновки до розділу II

1. Узагальнюючи досліджений в  роботі конституційно-правовий процес  утвердження інституту омбудсмана  у світі дозволяє зробити висновок, що еволюція цього інституту охоплює три основні етапи.

2. Найбільш тривалим був перший  етап становлення омбудсмана, який  розпочався на початку ХVIII століття  і продовжувався до 30-х років  ХХ століття. Це період виникнення  та розвитку інституту омбудсмана у Швеції та Фінляндії, який характеризується поступовою його трансформацією з органу, який спочатку виступав як засіб обмеження всевладдя монарха та забезпечення контрольно-наглядових функцій держави і суспільства за апаратом виконавчої влади в правозахисний орган, якому надано значні права в галузі парламентського контролю за дотриманням норм конституції та чинного законодавства органами управління, з метою недопущення порушень прав людини. Таким чином, правозахисна функція омбудсманів Швеції та Фінляндії викристалізувалася поступово, пройшовши декілька ключових моментів зміни їх правового статусу, повноважень.

Інша особливість омбудсманів першого покоління полягає в тому, що територіальні обшири конституційно-правового процесу їх утвердження є доволі обмеженими – такий інститут запроваджено тільки у двох країнах. Проте це сприяло тому, що моделі омбудсманів Швеції та Фінляндії мало відрізняються одна від одної, їм притаманно багато спільних рис, хоча і певна специфіка, зумовлена особливостями національних форм правління та правових систем цих країн, теж має місце.

3. Другий етап конституційного-правового  процесу утвердження інституту  омбудсмана у світі, який охоплює  собою період від закінчення  другої світової війни до кінця 80-х років ХХ століття, характеризується значним розширенням масштабів його запровадженням й істотними відмінностями схеми цього інституту в різних країнах. Уперше цей процес став дійсно світовим, поширившись практично на всі континенти Землі. Цьому сприяли такі явища, як повалення фашистських режимів у країнах Європи, розпад колоніальних імперій і утворення нових країн, що стали на демократичний шлях розвитку, прийняття в цілій низці держав демократичних конституцій, що закріпили такі принципи конституційного ладу, як принцип поділу влади, принцип політичного, економічного та політичного плюралізму, принцип верховенства права, принцип визнання людини найвищою соціальною цінністю і т. ін. Це сприяло демократизації державного і суспільного життя. Значне місце в цих конституціях відводилося врегулюванню правового статусу людини, закріпленню за нею громадянських, політичних, соціальних, економічних та культурних прав і свобод, цілого ряду гарантій цих прав і свобод, серед яких і інститут омбудсмана.

Становлення омбудсманів другого покоління відзначене низкою особливостей. По-перше, вони від самого початку запроваджувалися з метою підвищення ефективності контролю за забезпеченням прав і свобод людини. По-друге, вони відносно легко вписувалися в конституційні системи та механізми державної влади різних країн. По-третє, другому етапу конституційно-правового процесу утвердження інституту омбудсмана у світі притаманна багатоманітність моделей, різноманітні схеми цього інституту. По-четверте, для другого етапу становлення інституту омбудсмана характерним є започаткування та інтенсивний розвиток міжнародної співпраці омбудсманів різних країн.

4. Третій етап становлення інституту  омбудсмана – сучасність. Він  пов’язаний із фундаментальними  змінами, що відбулися на світовій  арені в кінці 80-х років ХХ століття, коли мали місце крах тоталітарного соціалізму і розвал Радянського Союзу та Югославії, внаслідок чого на карті світу з’явились нові держави, більшість з яких кардинально в руслі демократизації змінили свій державний і суспільний лад.

Характеризуючи третій етап конституційно-правового процесу утвердження інституту омбудсмана у світі, слід зазначити, що запровадження цього правозахисного інституту в країнах Східної Європи та СНД – внутрішня потреба посткомуністичного суспільства. Його становлення відбувається в період розвалу тоталітарної системи, коли суспільство деформоване багаторічним пануванням цієї системи, не сформоване як громадянське й очікує патерналістських дій з боку держави. Омбудсманам доводиться розпочинати свою діяльність в умовах, коли громадяни не мають особистого демократичного досвіду, тобто не знають належним чином своїх прав і свобод, погано орієнтуються в механізмах захисту прав людини, в той час як посадові особи значною мірою залишаються прихильниками авторитарних методів роботи. Тому головні зусилля омбудсманів країн Східної Європи та СНД спрямовані на зміну “клімату” в суспільстві, на інформування громадськості та її виховання в дусі загальновизнаних демократичних традицій та міжнародних стандартів у галузі прав людини.

Становлення омбудсманів третього покоління йде в умовах глибокої соціально-економічної, політичної та духовної кризи, коли відбувається боротьба за радикальні економічні зміни (перехід до ринкової економіки), політичні зміни (організація функціонування держави та суспільства на демократичних засадах), істотно змінюється матеріальний статус громадян, що пов’язане перш за все зі спадом виробництва, появою безробіття, різким підвищенням цін на комунальні послуги, зубожінням певної частини населення.

Інша особливість запровадження інституту омбудсмана в країнах Східної Європи та СНД полягає в тому, що вироблення національної моделі цього інституту пов’язане перш за все з вивченням світового досвіду функціонування різноманітних схем омбудсмана, пошуком та запозиченням найбільш оптимальної її моделі. У цьому процесі можна виділити наступні схеми запровадження інституту омбудсмана: копіювання; адаптацію; трансформацію; імітацію; відторгнення.

Характерною рисою третього етапу конституційно-правового процесу утвердження інституту омбудсмана у світі є посилення міжнародної співпраці омбудсманів та запровадження наднаціональних омбудсманів. Слід підкреслити, що третій етап становлення інституту омбудсмана не завершився, він продовжується і в тих країнах, де вже функціонує цей правозахисний орган, через його вдосконалення, і в тих країнах, де поки що тільки йде процес його запровадження.

5. Широке розповсюдження і такий  визнаний авторитет цього інституту  пояснюється цілою низкою взаємопов’язаних  факторів. По-перше, сьогодні має місце визнання пріоритетності людини в розвитку суспільства та держави. Це сприяє збагаченню її прав і свобод, наповненню їх демократичним змістом і створенню ефективного механізму забезпечення цих прав та свобод. У зв’язку з цим перед будь-якою державою, що прагне стати демократичною, правовою та соціальною, стоїть завдання створення нових та вдосконалення вже наявних процедур та інститутів захисту прав і свобод людини та громадянина. Важливе місце в механізмі захисту прав і законних інтересів громадян від свавілля органів державної влади і зловживання владою з боку різних державних службовців, посадових осіб займає інститут омбудсмана.

По-друге, запровадження інституту омбудсмана є реакцією громадянського суспільства на значне розширення повноважень сучасних держав. З одного боку, суспільство зацікавлене в сильній державі, яка здатна вирішувати різноманітні соціальні та економічні проблеми. Проте збільшення бюрократичних структур на найвищому та центральному рівнях, наділення широкою компетенцією місцевих органів влади та органів місцевого самоврядування мають наслідком зростання імовірністі порушення ними прав і свобод людини та громадянина. Тому виникає потреба в розширенні кола правозахисних інституцій, які здатні своєю діяльністю не тільки захистити права і свободи людини, посилити у неї відчуття захищеності перед державним апаратом, системою бюрократії, не тільки гарантувати свободу особи в умовах сильної державної влади, а й покращити саме державне управління, сприяти визнанню людини найвищою соціальною цінністю і гуманізувати відносини “людина – суспільство – держава”.

По-третє, у світі окреслилася така тенденція, як порушення прав людини без порушень закону. Це привело до необхідності створення органу, який би попереджував і клав край не тільки незаконним, а й несправедливим, недоцільним і т. ін. діям органів державної влади, місцевого самоврядування, їх посадовим та службовим особам та посилював охорону прав громадян у таких сферах, де самого лише контролю за законністю недостатньо.

По-четверте, демократичний розвиток держав грунтується на принципі поділу влади і з метою врівноваження балансу гілок влади, недопущення порушень ними прав людини запроваджується інститут омбудсмана. Він покликаний зробити свій внесок в обмеження зловживань адміністративного апарату, знизити рівень бюрократичних проявів, покращити відносини “громадянин - адміністрація”.

По-п’яте, міжнародна громадськість через свої політико-правові інститути приділяє все більше уваги правам людини - це спонукає кожну державу прагнути до міжнародних стандартів з прав людини, й інститут омбудсмана цьому сприяє.

По-шосте, цей контрольно-наглядовий та правозахисний інститут характеризується демократичними рисами: незалежністю в системі державних органів, відкритістю, вільним доступом для всіх громадян, що потребують захисту своїх прав і свобод, відсутністю формалізованих процедур розгляду заяв і скарг, безоплатним наданням громадянам допомоги, що значно підвищує ефективність правозахисної діяльності, тощо.

6. Сьогодні омбудсман – невід’ємна частина системи органів влади багатьох країн світу. Він запроваджується у країнах, в яких має місце та стадія економічного і політичного розвитку, коли на органи управління покладені широкі повноваження, що вимагають високих стандартів обслуговування та дотримання прав людини. В основному це держави з високим рівнем демократії або ті, які прагнуть досягнути цього. Становлення інституту відбувається поступово. Практика ефективного функціонування омбудсмана в одній країні сприяє його запровадженню в іншій, при цьому кожна країна сама визначає, яку роль повинен відіграти омбудсман в її політичному житті та якою буде його модель. Така “трансплантація” - ще одне свідчення великої ролі цього інституту в забезпеченні прав людини та в покращенні відносин “громадянин - держава”. У той же час усі омбудсмани, незалежно від часу їх виникнення та моделі, функціонують у єдиній загальносвітовій системі, доводячи цим взаємозв’язок світового співтовариства у сфері прав людини.

РОЗДІЛ III

СВІТОВІ МОДЕЛІ ІНСТИТУТУ ОМБУДСМАНА

3.1. Парламентська (представницька) модель омбудсмана

Інститут омбудсмана відноситься до нечисленного типу державно-правових інститутів, які не змінюючи свого призначення та правової природи здатні модифікуватися. Як зазначає Н. Хаманєва, “…організація та способи його функціонування різноманітні. Національні особливості окремих країн, оригінальні правові та адміністративні системи, природньо, мають наслідком багатоманітність форм даного інституту” [566, c. 21].

В науковій літературі дослідники інституту омбудсмана наводять різні його моделі. Одні автори виділяють тільки шведську та англійську моделі [555, c. 31], інші – шведську, англійську і французьку [292, c. 137-144]. Частина дослідників цього інституту говорять про моделі інституту омбудсмана в країнах з англосаксонською і континентальною системами права [34, c. 142] або виділяють скандинавську, континентально-європейську та англо-американську моделі [489, c. 3]. Слід зауважити, що виділення зазначених моделей не повною мірою розкриває все розмаїття світових схем цього правозахисного інституту. Наведені моделі більш притаманні для характеристики так званих представницьких типів інституту омбудсмана28. Серед них, у свою чергу, традиційно виділяють шведську і великобританську моделі парламентських омбудсманів, а останнім часом – ще й модель омбудсмана Польщі.

Створений 1809 року інститут омбудсмана Швеції уповноважувався здійснювати нагляд за судами та адміністративними органами. У 1915 році діяльність омбудсмана юстиції роздвоїлася у зв’язку із запровадженням у країні військового омбудсмана. Проте 14 грудня 1967 року посаду військового омбудсмана у Швеції було скасовано, чим відновлювався принцип органічної цілості інституту омбудсмана юстиції, але при цьому запроваджувалися три цивільні омбудсмани і визначалися три різні сфери їх діяльності.

Прийнята у 1974 році шведським парламентом нова конституція держави, закріпила існуючу модель інституту омбудсмана, хоча у ст. 6 глави 12 йдеться, що Риксдаг обирає одного чи декількох омбудсманів для контролю за дотриманням органами державної влади законів та інших законодавчих актів, а в Акті про Риксдаг у ст. 10 глави 8 визначається, що в Риксдагу має бути четверо омбудсманів (Парламентських омбудсманів): Головний парламентський омбудсман і три парламентські омбудсмани [364, c. 393]. Тому у 1975 році у відповідності з Актом про Риксдаг кількість парламентських омбудсманів Швеції було збільшено до чотирьох. Правда, як стверджує В. В. Бойцова, один з них отримував повноваження діяти як адміністративний керівник і тільки після змін, внесених у Конституцію Актом парламенту 1986 року посада адміністративного керівника була замінена на посаду Головного омбудсмана [64, c. 48]. Цим завершився процес реформування інституту парламентського омбудсмана Швеції, проте не завершився процес становлення та розвитку самого інституту омбудсмана, оскільки сьогодні в цій країні окрім чотирьох представницьких омбудсманів запроваджено ще декілька урядових омбудсманів та одного омбудсмана, що функціонує на громадських засадах (омбудсман по роботі з пресою) [188, c. 4].