Організація роботи та гарантії забезпечення діяльності українського омбудсмана

Діяльність парламентських омбудсманів у Швеції є доволі прозорою. В офісі омбудсманів існує спеціальне приміщення для преси, що дозволяє громадськості завдяки засобам масової інформації постійно бути в курсі виконуваної омбудсманами роботи, регулярно знайомитися з їх розслідуваннями та рішеннями у справах. Інше джерело інформування населення про діяльність омбудсманівської служби – це щорічні доповіді омбудсманів парламенту. Підготовлена доповідь разом з усіма необхідними документами (досьє, журнали, офіційне листування, відповідні реєстри за період, що охоплюється звітом) спочатку подається конституційній комісії парламенту Швеції, яка виступає як орган контролю роботи омбудсманів. Якщо комісія не виявить серйозних недоліків у діяльності омбудсманівської служби, вона доповідає парламенту, що не має підстав для критики її роботи. Сама доповідь оголошується Головним омбудсманом щорічно не пізніше 15 листопада. Вона охоплює період діяльності омбудсманів з 1 липня попереднього року по 30 червня поточного року і містить детальний опис справ, які розглядалися омбудсманами за звітний період, і ухвалених ними рішень. У доповіді також дається характеристика загального стану дотримання прав людини в країні і містяться пропозиції щодо удосконалення діючого законодавства.

Для ефективного здійснення своїх функціональних обов’язків омбудсмани користуються допомогою співробітників секретаріату (Ombusmannaexpedition), у якому, згідно з директивами Риксдагу, працюють: адміністративний директор, завідувачі відділів та інші службовці секретаріату. На сьогодні штат секретаріату парламентського омбудсмана Швеції складається із 60 чоловік. Серед них 25 юристів, більшість з яких мають досвід роботи у судах та інших департаментах міністерства юстиції [62, c. 22]30. Персонал секретаріату комплектується на основі принципів компетентності та ефективності роботи службовців.

Парламентські омбудсмани Швеції займають високе соціальне і політичне положення в країні. Їх заробітна плата прирівнюється до посадової ставки судді Верховного Суду. Тільки конституційна комісія парламенту має право приймати рішення щодо порушення кримінальної справи проти омбудсмана.

Незважаючи на те, що інститут омбудсмана Великої Британії31 теж являє собою парламентську (представницьку) модель, він значно відрізняється за схемою від інституту омбудсмана Швеції. Це пов’язано, по-перше, з тим, що Великобританія належить до країн з вестмінстерською конституційною моделлю, по-друге, цьому сприяли особливості соціально-політичної і правової культури країни. Адміністративне право Великобританії традиційно захищає виконавчу владу від критики, і влада міністрів підтримується дисциплінованою більшістю в парламенті. У парламентській і кабінетній системах цього типу і законодавча, і виконавча влади не є предметом судового нагляду [64, c. 173-174]. В англійській адміністративно-правовій теорії завжди важко пробивало шлях питання про юрисдикцію інституцій, що наділялися правом контролювати діяльність органів управління. Також завдяки тому, що британська правова система формувалася на основі правових звичаїв та статутних норм і незмінно не сприймала правові концепції інших країн, обговорення схеми інституту омбудсмана Великобританії супроводжувалося наполегливими закликами не допускати копіювання зарубіжних моделей, що не вписуються в конституційну структуру держави.

Згідно з законом омбудсман призначається короною (монархом), і Її Королівська Величність може жалуваною грамотою призначити на посаду Комісара будь-яку особу, котра буде ці обов’язки виконувати, поки її поведінка залишається правомірною, або до досягнення нею 65-річного віку. Парламентський комісар може бути відізваний зі своєї посади Її Королівською Величністю за власним бажанням чи внаслідок вимоги обох палат парламенту. Монарх може оголосити, що посада Комісара вільна, якщо особа, що її обіймала, за станом здоров’я не здатна надалі виконувати свої функціональні обов’язки, чи внести прохання про звільнення з посади. У випадку вакансії цієї посади королева може тимчасово, до призначення нового Комісара, але на термін не більше дванадцяти місяців від дня виникнення вакансії, визначити особу, яка буде виконувати обов’язки Комісара з усіма його правами.

У компетенцію омбудсмана входить розгляд скарг громадян на будь-які дії центральних органів виконавчої влади (урядові відомства, юридичні особи і некорпоративні організації), якщо ці дії не можуть бути оскаржені в суді або трибуналі. У переліку суб’єктів, що підпадають під юрисдикцію омбудсмана Великобританії, в основному зазначаються тільки ті органи, які діють в інтересах корони. Монарх може прийняти урядовий декрет, змінивши перелік цих органів, однак, знову ж таки згідно з п. 3 ст. 4 закону про Парламентського комісара цей перелік має стосуватися тільки урядових відомств чи юридичних осіб або некорпоративних організацій, які діють від імені Британської корони чи утворені прерогативою королеви. Юрисдикція Комісара не поширюється на місцеві органи влади; органи управління колоніальними територіями; публічно-правові корпорації, що здійснюють контроль транспорту, авіаліній, системи енерго- і газопостачання, виробництва сталі; на сферу, що стосується розслідування злочинів; комерційні відносини департаментів; питання призначення міністрами на посади службовців; дисциплінарні відносини; відносини у збройних силах. Такі вилучення із сфери контролю омбудсмана пояснюються побоюванням влади надмірного потоку скарг в країні з 55-мільйонним населенням [562, c. 7].

Беручи до уваги сферу юрисдикції парламентського омбудсмана Великобританії, правом звернення до нього наділені як фізичні, так і юридичні особи, котрі не являють собою: а) орган місцевої влади чи інший орган влади, організацію, що утворені з метою здійснення публічних функцій чи для потреб місцевого самоврядування або ж для ведення будь-якої справи (повністю чи частково) в системі національної власності; б) орган влади чи організацію, члени якого (якої) призначаються монархом або міністром корони, урядовим відомством, чи які повністю або частково фінансуються парламентом країни.

Якщо особа, яка мала право звернутися до омбудсмана, померла чи з будь-якої іншої причини не може діяти особисто, скарга від її імені може бути внесена представником цієї особи або членом її сім’ї чи іншою особою, здатною представляти її інтереси.

Скарги на порушення прав подаються не особисто омбудсману, а тільки через одного із членів парламенту, який офіційно звертається з проханням про проведення розслідування у справі. Тобто ми бачимо, що омбудсман не може зі своєї власної ініціативи розпочати розслідування. Таку норму запроваджено з метою охорони омбудсмана від великої кількості скаржників та для того, щоб уберегти його від звернень, які не потрапляють під юрисдикцію його діяльності [322, c. 22]. Встановлено і особливі вимоги щодо подання скарг: вони мають подаватися тільки письмово та стосуватися оскарження дій чиновників на території Великобританії, на будь-якій установці на території Британії, визначеній законом 1964 року про континентальний шельф, чи на морському або повітряному судні, зареєстрованому у Сполученому Королівстві. Скарги приймаються лише від підданих корони, що проживають на території Великобританії. Винятки встановлено для скарг, що стосуються порушень прав, здійснених у будь-якій країні чи на будь-якій території поза межами Великобританії чиновником, який виконує консульську функцію від імені уряду Сполученого Королівства, і у разі порушення прав особи, яка є громадянином Сполученого Королівства і Колоній і яка згідно з міграційним законодавством має право постійно проживати у Великобританії.

Термін звернення не повинен перевищувати 12 місяців з часу порушення прав громадянина. Але і після закінчення цього терміну омбудсман може прийняти скаргу до розгляду, якщо він вважає, що мають місце особливі обставини, які обгрунтовують таке провадження. Рішення про необхідність розпочинати чи не розпочинати розслідування у справі знаходиться повністю в компетенції омбудсмана.

Дуже часто Комісар, перед тим як розпочати розслідування у справі, за існуючою традицією робить спробу виконати роль посередника для досягнення компромісу між конфліктуючими сторонами. Він пропонує адміністративному органу переглянути своє рішення з метою відновлення порушених прав скаржника або ж, якщо “поганого управління” не виявлено, то пояснює цей факт у зрозумілій формі скаржнику. Цим самим усувається непорозуміння між громадянином та департаментом і між ними встановлюються ліберальні відносини. Якщо ж такого компромісу не вдається досягти, Комісар розпочинає вивчення справи.

Омбудсман безпосередньо сам обирає порядок проведення розслідування. Цей процес може відбуватися у декілька стадій. Як правило, Комісар, отримавши скаргу, надсилає керівнику організації (головній посадовій особі департаменту) листа, в якому викладає суть скарги і просить прокоментувати обставини справи. Якщо у скарзі називається прізвище конкретного посадовця, винного у порушенні прав громадянина, то Комісар надсилає йому копію скарги та меморандум, в якому викладені його права згідно чинним законодавством. Це дає можливість чиновнику внести свої зауваження за викладеними у скарзі фактами. На цій стадії Комісар не провадить жодних процесуальних дій, не отримавши відповідного коментаря керівника організації чи посадової особи департаменту, який повинен базуватися на матеріалах внутрішнього розслідування, аналогічного внутрішньому розслідуванню за парламентським запитом. Такий коментар департамент повинен підготувати протягом 14 днів. Після його отримання, Комісар або готує доповідь, в якій резюмує сутність проблеми та способи її розв’язання (це має місце частіше за все тоді, коли департамент визнає правомірність скарги), або ж переходить до наступної стадії розслідування, яка полягає в тому, що він вивчає відомчі документи, опитує посадових осіб, які мають відношення до справи, веде подальше листування з департаментом. Він має право вимагати від будь-якого міністра, чиновника, члена відомства, органу, що має відношення до справи або може надати необхідні у справі документи чи відомості, щоб такі відомості чи документи були надані. З цією метою Комісар наділений тими ж повноваженнями що й суд відносно явки та допиту свідків (включаючи приведення до присяги чи до урочистої заяви і допиту свідків, що проводиться за кордоном), надання документів та щодо виплат компенсацій, пов’язаних з розслідуванням. Такі виплати за тарифами, визначеними міністерством фінансів, він може здійснити скаржнику чи будь-якій іншій особі, яка проходить у справі, з метою відшкодування їх витрат чи надання винагороди, що компенсує витрачений ними в ході розслідування час.

Досліджуючи матеріали справи, Комісар може обговорювати скаргу і з особою, чиї права порушені, причому таке обговорення, як правило, відбувається у особи вдома. Що стосується посадових осіб, то британський омбудсман дотримується тієї ж практики і опитує їх за місцем роботи, не викликаючи спеціально до себе в офіс. Однак для багатьох посадових осіб перспектива допиту парламентським Комісаром є тривожним фактором, тому вони користуються передбаченою законом гарантією мати в процесі омбудсманівського розслідування адвоката, соліситора чи іншого представника.

Перешкоджання здійсненню Комісаром своїх функціональних обов’язків з боку будь-якої особи без законних на те підстав визнається як факт неповаги до суду, що тягне за собою відповідні наслідки. Жодний з міністрів не може накласти вето на слідчі дії омбудсмана, ніякі посилання на інтереси безпеки чи привілеї корони не можуть завадити діям Комісара [562, c. 36].

Після закінчення розслідування скарги омбудсман повинен скласти рішення-доповідь у справі, в якій він зобов’язаний відобразити суть поданої скарги, проведені за нею процесуальні дії та шляхи відновлення порушених прав громадянина. З метою гарантування повноти та точності доповіді, перед завершенням роботи над нею, її проект за встановленою традицією направляється відповідному департаменту. Якщо з його боку зауважень немає, то кінцевий варіант рішення-доповіді надсилається членові парламенту, через якого подавалася скарга, громадянину, чиї права були порушені, а також посадовій особі, яка порушила права громадянина і керівнику відповідного відомства, який саме і повинен повідомити про заходи, що планує здійснити департамент для відновлення порушеного права громадянина [281, c. 115-117; 66, c. 185-188; 565, c. 142-145]. Природа омбудсманівських рішень варіюється від вимоги до голови департаменту вибачитися перед скаржником і аж до рекомендації відшкодувати потерпілому нанесену моральну та матеріальну шкоду (при цьому грошова сума може бути вельми значною) [48, c. 13]. Проте рішення парламентського Комісара мають тільки рекомендаційний характер.

Законом передбачено, що Комісар зобов’язаний щорічно подавати палатам парламенту загальну доповідь про виконання своїх обов’язків та про стан прав людини в державі протягом року, а також може періодично подавати обом палатам будь-які інші доповіді у зв’язку з виконанням своїх повноважень.

Згідно з законом про дифамацію подані палатам парламенту доповіді омбудсмана, а також опубліковані в засобах масової інформації його рішення-доповіді з конкретних справ, так само як і публікації різноманітного роду відомостей щодо відносин омбудсмана з депутатами Палати громад і громадянами, захищаються абсолютною привілегією проти судових процесів.

За роботою омбудсмана Великобританії спостерігає спеціальний комітет нижньої палати парламенту, який складається з 8-11 членів. Він збирається на свої засідання приблизно чотири рази на рік. Здійснюючи наглядову функцію, комітет приймає скарги членів парламенту, незадоволених роботою Комісара. Він наділений також повноваженнями заслуховувати звіти омбудсмана про його роботу за квартал і рік. На підставі цих звітів комітет може рекомендувати структурні зміни в апараті Комісара, а також перегляд його обов’язків, розширення сфери юрисдикції і т. ін. У літературі статус цього комітету характеризують терміном “група тиску” на парламентського Уповноваженого [562, c. 38].

Персонал служби парламентського Комісара Великобританії за своєю кількістю значно перевищує персонал аналогічних установ у інших країнах. У 1967 році в штаті омбудсманівської служби працювало 57 чоловік, у 1991 році – понад 80 чоловік, із них близько 30 займаються безпосередньо розглядом прийнятих скарг. В офісі служби парламентського омбудсмана рідко працюють юристи. Це пояснюється тим, що розслідування поганого управління вимагає, перш за все, розуміння самого управління і юридично аргументований підхід може принести більше шкоди, ніж користі. Тому служба функціонує на основі принципу: ніхто не може краще виявити недоліки адміністративної служби, ніж самі службовці. Персонал британського омбудсмана складається із колишніх службовців департаментів, які опанували зразкові стандарти управління. Як умілі та досвідчені адміністратори вони досить швидко виявляють в діях службовців ознаки “поганого управління” і завдяки своєму управлінському досвіду переконують адміністрацію державних органів підкоритися вищим стандартам адміністративної поведінки. Цим пояснюється і той факт, що частіше омбудсмани Британії призначаються з-поміж державних службовців, які не мають юридичної освіти [560, c. 85].

Уповноважений з громадянських прав Польщі, як і його колеги у Швеції та Великобританії, вважається парламентським омбудсманом. При запроваджені цієї посади перед польськими законодавцями стояло завдання створити новий ефективний правозахисний інститут, який би гармонійно вписався в існуючу систему державних органів, не порушуючи компетенції останніх, і значно демократизував механізм державної влади Польщі. На думку дослідників, автори закону Польщі про Уповноваженого з громадянських прав з цим завданням успішно впоралися. Цей успіх пов’язується перш за все з тим, що польський Уповноважений являє собою модель парламентського омбудсмана, що дозволяє йому ефективно функціонувати і використовувати всю потужність авторитету парламенту [95, c. 6].