Організація роботи та гарантії забезпечення діяльності українського омбудсмана

Так, сьогодні виконавчі омбудсмани функціонують у цілому ряді штатів США. Цей інститут являє собою службу (посадову особу), яка характеризується тими ж рисами, що й законодавчий омбудсман, тобто виконавчий омбудсман є контрольно-наглядовою, правозахисною службою (чи посадовою особою високого рангу), яка отримує скарги від громадян, чиї права порушені діями державних органів, їх керівниками чи посадовими особами, або, у випадку виявлення суттєвих порушень прав людини, діє за власною ініціативою. Виконавчі омбудсмани США наділені достатніми повноваженнями щодо дослідження скарг громадян та рекомендування коригуючих дій, спрямованих на усунення порушень прав людини. Спробуємо охарактеризувати цей інститут на прикладі виконавчих омбудсманів штатів Нью-Йорк та Нью-Джерсі.

Служба омбудсмана штату Нью-Йорк утворена за розпорядженням виконавчої влади штату з метою надання громадянам необхідних консультацій та допомоги у відновленні порушених прав і свобод, дослідження форми правління штату з точки зору удосконалення роботи бюрократичного апарату та скорочення канцелярської тяганини. В обов’язки омбудсмана входить також надання порад і допомоги губернатору у розробці та розвитку програм Нью-Йорка, спрямованих на задоволення соціальних потреб мешканців штату, а також координація і компілірування інформації відносно цих програм та служб, що займаються їх реалізацією.

Юрисдикція омбудсмана Нью-Йорка вимагає дослідження звернень, що стосуються службової діяльності будь-яких органів штату, що призвела до порушень прав і свобод людини. Однак його компетенція не поширюється на скарги проти місцевих муніципалітетів, федеральних органів та скарги з питань міграції і приватного сектору. Взагалі треба відзначити, що акт, який закріплює правовий статус виконавчого омбудсмана Нью-Йорка, не врегулював належним чином ні його повноважень, ні формальних слідчих процедур. Що, з одного боку, – позитивно, оскільки дає право омбудсману маневрувати та самому визначати “правила гри” конкретно у кожній справі, з іншого, – це применшує правозахисну роль цього інституту, його рішучість у боротьбі з органами влади, організаціями та установами, які дозволяють собі порушувати права людини.

У процесі розслідування скарг виконавчий омбудсман Нью-Йорка, як правило, досліджує обставини справи, здійснюючи опитування відповідних посадових осіб, які мають причетність до скарги, та будь-яких інших осіб, які в змозі надати корисну інформацію у справі. Омбудсман також проводить додаткову бесіду з самим скаржником та вивчає необхідні нормативні акти.

Розслідування завершується підготовкою омбудсманом доповіді-рішення, яку він направляє керівникам відповідних органів влади, а у випадку необхідності – губернатору. У ній омбудсман детально аналізує характер порушень прав людини, їх причини, рекомендує свої пропозиції щодо усунення виявлених порушень. Якщо доповідь подається губернатору, омбудсман уповноважений також підготувати висновки стосовно удосконалення регіонального законодавства з метою поліпшення якості обслуговування мешканців штату органами управління. Ці пропозиції мають грунтуватися на результатах слідства та виходити з того, що спірна проблема вимагає прийняття відповідного законодавчого акту, або ж з того, що діючий правовий акт порушує права людини, тому його необхідно скасувати, чи з того, що правовий акт неправильно трактується органами штату. Законодавством не передбачений обов’язок омбудсмана повідомляти громадськість про результати справи та здійснювати щорічну доповідь. Однак служба з моменту свого заснування пішла по шляху підготовки таких доповідей та оприлюднення результатів своєї діяльності за рік.

Виконавчий омбудсман Нью-Йорка функціонує, не маючи окремого бюджетного фінансування. Його служба децентралізована і складається з дванадцяти галузевих управлінь, укомплектованих шістнадцятьма регіональними представниками. Це дозволяє поліпшити відносини омбудсмана з населенням, гарантувати його доступність. За регіональними представниками здійснюють нагляд два координатори та сам омбудсман штату.

Омбудсман Нью-Джерсі також виступає частиною виконавчої гілки влади штату. На відміну від свого колеги із штату Нью-Йорка він являє собою не окрему службу, а підрозділ великого департаменту громадського адвоката. Омбудсман призначається на свою посаду губернатором штату. Його повноваження майже аналогічні повноваженням інших омбудсманів США і полягають у тому, що він здійснює розслідування адміністративних діянь будь-якого органу штату, які, по-перше, нерозумні, несправедливі, утискуючі чи дискримінаційні, навіть якщо вони відповідають закону; по-друге, не супроводжуються адекватною аргументацією; по-третє, неефективні.

Скарги виконавчому омбудсману Нью-Джерсі можуть подаватися як у письмовій формі, так і усно по телефону завдяки двадцятичотирьохгодинній “гарячій лінії” телефонного зв’язку. Якщо після отримання скарги омбудсман вирішує провести щодо неї розслідування, він повідомляє про це скаржника та адміністрацію установи, чиї дії оскаржуються. У разі відмови у розгляді скарги омбудсман доводить це до відома особи, яка подала заяву, даючи аргументоване пояснення своїх дій.

Законодавством Нью-Джерсі встановлено, що всі керівники органів влади та різноманітних регіональних програм штату зобов’язані співпрацювати з омбудсманом, надавати необхідну йому інформацію та своєчасно відповідати на його запити.

Після закінчення розслідування обставин справи, омбудсман готує звіт-рішення, в якому повідомляє про результати свого розслідування скаржника, відповідний орган влади а також громадського адвоката. Останньому надається право проконтролювати виконання органами влади, організаціями та установами, дії яких оскаржувалися, викладених у звіті висновків та рекомендацій омбудсмана. Виконавчий омбудсман Нью-Джерсі після проведення розслідування може також дати висновок на ім’я губернатора штату про те, що регіональний закон чи постанова, на яких грунтується оскаржуваний адміністративний акт, повинні бути змінені.

Послуги виконавчих омбудсманів США безоплатні.

Виконавчий омбудсман функціонує також і в Російській Федерації. У травні 1997 року постановою губернатора Ленінградської області було запроваджено посаду Уповноваженого з прав людини при уряді Ленінградської області. Уповноважений призначається губернатором за поданням віце-губернатора з адміністративно-правових питань і знаходиться в оперативному підпорядкуванні останнього.

Основними завданнями Уповноваженого з прав людини Ленінградської області є виявлення фактів грубих порушень прав і законних інтересів громадян, вжиття заходів щодо усунення виявлених недоліків у роботі державних органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, державних установ і організацій, їх посадових осіб та сприяння удосконаленню механізму забезпечення і захисту прав і свобод людини і громадянина на території Ленінградської області [496, c. 373].

З метою виконання покладених на нього завдань омбудсман Ленінградської області здійснює розгляд скарг громадян на рішення чи дії державних органів, органів місцевого самоврядування, посадових осіб, державних службовців, якщо раніше заявник оскаржував ці рішення чи дії в судовому або адміністративному порядку, але не погоджується з прийнятими щодо них рішеннями. За дорученням губернатора області чи віце-губернатора з адміністративно-правових питань або за власною ініціативою Уповноважений перевіряє інформацію про випадки порушень прав і свобод людини і громадянина на території регіону. Також він здійснює аналіз законодавства Ленінградської області в аспекті належного забезпечення прав і свобод людини та громадянина, бере участь у підготовці законопроектів, що регулюють права людини, для внесення їх губернатором області на розгляд Законодавчих Зборів області і т. ін.

Правом звернутися до омбудсмана Ленінградської області наділені всі громадяни, які мешкають на її території. Скарга має бути подана Уповноваженому не пізніше року з дня порушення прав і свобод заявника чи з того дня, коли заявнику стало відомо про ці порушення.

У ході розгляду скарги Уповноважений має право безперешкодно відвідувати всі органи державної влади, місцевого самоврядування; бути присутнім на засіданні їх колегіальних органів; безперешкодно відвідувати підприємства, установи, організації незалежно від їх організаційно-правових форм і форм власності, військові частини, громадські об’єднання. Він може також запитувати і отримувати від державних органів, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб і державних службовців інформацію, документи і матеріали, необхідні для розгляду скарги (такі документи та інформація повинні бути направлені Уповноваженому не пізніше 15 днів з дня отримання запиту, якщо в самому запиті не встановлений інший строк); знайомитися з кримінальними, цивільними справами і справами про адміністративні правопорушення і т. ін.; отримувати пояснення посадових осіб і державних службовців (за винятком суддів) з обставин, що підлягають з’ясуванню в ході розгляду скарги.

У питаннях своєї діяльності Уповноважений користується правом невідкладного прийому керівниками і іншими посадовими особами розташованих на території Ленінградської області органів державної влади, місцевого самоврядування та інших органів і організацій.

У разі необхідності Уповноважений з прав людини Ленінградської області самостійно, чи спільно з компетентними органами, робить перевірку діяльності органів державної влади регіону, підприємств, установ, організацій, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб в аспекті дотримання ними прав і свобод людини. Він може доручити відповідним компетентним органам провести експертні дослідження щодо проблем та питань, котрі підлягають з’ясуванню в ході розгляду справи, і підготувати висновок.

За результатами розслідування справи Уповноважений може звернутися в компетентні державні органи з клопотанням про порушення дисциплінарного чи адміністративного провадження чи кримінальної справи проти посадової особи, в рішеннях або діях якої вбачаються порушення прав і свобод людини; викласти свої докази посадовій особі, для внесення нею протесту на рішення чи дії відповідних органів або посадових осіб; довести до відома посадових осіб органів виконавчої влади Ленінградської області і підлеглих їм підрозділів, органів місцевого самоврядування інформацію про наявність в їх діяльності порушень законодавства, що стосується прав і свобод людини та свої пропозиції загального характеру щодо відновлення порушених прав і свобод людини та громадянина.

За власною ініціативою чи за дорученням губернатора області або віце-губернатора з адміністративно-правових питань омбудсман має право висувати вимоги до органів державної влади, місцевого самоврядування, їх посадових осіб про усунення виявлених порушень конституційних прав і свобод людини та громадянина на території Ленінградської області. Рекомендації та зазначені вимоги омбудсмана повинні бути розглянуті органами державної влади, місцевого самоврядування, їх посадовими особами, котрі в місячний термін зобов’язані в письмовій формі повідомити Уповноваженого про вжиті заходи щодо відновлення порушених прав громадян. Один раз на рік, а у випадку необхідності і частіше, омбудсман готує звіт-доповідь про результати своєї діяльності і подає її губернатору області та віце-губернатору з адміністративно-правових питань [496, c. 372-376].

У Російській Федерації виконавчий омбудсман функціонує також у Кемеровській області [563], а до грудня 1997 року така модель омбудсмана мала місце і в Санкт-Петербурзі [236, c. 65].

Існують виконавчі омбудсмани і в інших країнах світу. Їх наявність робить діяльність виконавчої гілки влади у сфері прав людини більш демократичною, гнучкою, ліберальною. Головна відмінність виконавчих омбудсманів від парламентських (представницьких) полягає в тому, що вони призначаються на посаду керівником виконавчої влади і здійснюють свою діяльність у відповідності з його волею. З одного боку, - це позитивно, оскільки, спираючись на силу і престиж керівника виконавчої влади, виконавчі омбудсмани домагаються, щоб їх рішення належним чином були виконані відповідними органами управління, чим підвищується правозахисний потенціал та ефективність їх діяльності. Однак, на думку деяких дослідників цього інституту, з іншого боку, в такій підлеглості виконавчій владі криється і недолік розглядуваної моделі омбудсмана, оскільки існує небезпека, що виконавчий омбудсман з метою самозбереження намагатиметься відповідати на скарги громадян таким чином, щоб адміністрація виглядала пристойно чи, навпаки, запобігаючи перед виборцями, виноситиме рішення на користь необгрунтованих вимог скаржника [322, c. 16; 64, c. 303]. Їх називають “омбудсманами соромливої влади”, які цілком підпорядковані тим органам, яких вони намагаються контролювати [149, c. 112; 511, p. 198]. Тобто, ми не можемо констатувати, що виконавчі омбудсмани достатньо незалежні у своїй діяльності. Хоча, як свідчить практика, на їх адресу офіційно ще ніколи не висувалися прямі звинувачення в упередженості чи лояльності щодо оцінки дій адміністративних органів влади, навпаки, виконавчі омбудсмани у своїй діяльності демонструють приклади незалежності, неупередженості та високої професійності у царині захисту прав людини.

Недоліком правового статусу виконавчих омбудсманів можна назвати те, що вони, як правило, не призначаються на свою посаду на певний визначений законом строк, як це має місце у законодавчих омбудсманів (що сприяє їх незалежності і неупередженості), а функціонують як спеціалізована структура виконавчої гілки влади. І якщо представницькі омбудсмани можуть бути зміщені зі своєї посади тільки за умови, що за це проголосувала абсолютна більшість членів представницького органу влади, то виконавчі - за власним розсудом губернатора.

Парламентські омбудсмани більш відповідальні у своїй роботі, ніж виконавчі, оскільки законодавство покладає на них цілу низку зобов’язань, недотримання яких тягне за собою розгляд їх поведінки парламентом та дострокове припинення повноважень.

Проблемою у статусі виконавчих омбудсманів є і те, що у своїй діяльності вони йдуть шляхом функціонування в якості “експедиторів”, а не захисників-досліджувачів. Таке зміщення акцентів традиційної омбудсманівської служби відбувається внаслідок того, що виконавчі омбудсмани більшою мірою покладаються на децентралізований характер служби. Ця децентралізація породжує нову форму діяльності: омбудсман намагається виявляти порушення прав людини та розглядати перш за все скарги, пов’язані з інформацією, послугами спеціалістів, а не з образами, завданими адміністративними процедурами.

Взагалі треба відзначити, що сьогодні ще немає ясності та чіткої визначеності як щодо самої концепції виконавчих омбудсманів37, так і стосовно оцінки їх діяльності. Ситуація настільки суперечлива, що породжує діаметрально протилежні висновки. Тому в деяких країнах пішли шляхом запровадження квазіомбудсманів38, що поєднують у собі риси і парламентських (представницьких) і виконавчих омбудсманів.

Однією з таких країн є Франція, де омбудсман “народився” під знаком двозначності і відрізняється від своїх колег самобутністю, колоритністю та особливим положенням у механізмі державної влади. Він у жодному випадку не виступає посадовою особою парламенту і не користується престижем парламентських омбудсманів, а отримує свої повноваження від уряду і змодельований в дусі голлістської концепції пріоритетності виконавчої влади. Його розглядають як нову форму правового захисту прав людини і часто називають урядовим “сторожем” [62, c. 74]. Тому медіатора-посередника часто відносять до категорії адміністративних органів (що, до речі, підтверджується самою Державною радою) [535, c. 51; 489, c. 39; 34, c. 30]. “Медіатор – це призначений виконавчою владою адміністративний орган, на якого покладається обов’язок здійснювати посередництво між апаратом управління і управляючими,”- зазначає Е. Цоллер [572, c. 112]. Поль Легатт, призначений посередником у 1986 році підтримує такий підхід. На його думку, це підтверджується матеріалами підготовчої роботи із прийняття закону про медіатора [291, p. 56].