Організація роботи та гарантії забезпечення діяльності українського омбудсмана

Проте деякі дослідники цього інституту виступають проти такої характеристики медіатора, виходячи з того, що він увібрав у себе риси швецької та великобританської парламентських моделей, і йому притаманна неадміністративна сутність здійснюваних функцій [143, c. 38; 567, c. 15, 20; 65, c. 8]. З їх точки зору, теза про те, що французька конституція базується на існуванні трьох гілок влади, на сьогодні не відповідає реаліям. І тому, якщо медіатор не відноситься до судової чи законодавчої влад, то з цього аж ніяк не випливає, що його слід віднести до виконавчої гілки влади. Скоріш за все, він є незалежним органом влади. Викладач державного права Ліонського університету Ален Серж Мещеряков вважає, що омбудсман є тільки регулятором адміністративної діяльності. “Це орган, - пише він, - який дозволяє адміністративному апарату самоврегульовуватися і саме регулятивна функція надає медіатору адміністративну природу, але не зараховує його до виконавчої гілки влади” [337, p. 542].

Тим не менш, як зазначає В. Туманов, очевидно, що французький інститут омбудсмана більшою мірою тяжіє до виконавчої, ніж до законодавчої гілки влади [535, c. 51]. Це витікає перш за все із самого способу призначення медіатора-посередника. Згідно зі ст. 2 Закону від 3 січня 1973 року “Про Посередника Французької Республіки” він призначається на свою посаду декретом Ради Міністрів39.

Термін повноважень медіатора шість років. Достроково омбудсман Франції може бути звільнений з посади тільки за умови, що він не в змозі виконувати свої функціональні обов’язки. Декретом від 9 березня 1973 року встановлено, що це визначається спеціальним органом у складі віце-президента Державної ради та голів Касаційного суду і Рахункової палати. Тільки Президент Франції має право передавати цьому органу справу про зміщення медіатора з займаної посади. Рішення приймається урядом за погодженням з Державною радою.

Звичайно, такі жорсткі умови зміщення медіатора-посередника гарантують його незалежність. На підтвердження незалежності функціонування омбудсмана Франції свідчить і той аргумент, що він користується імунітетом у сфері судового переслідування, арешту, затримання і осудження у зв’язку з висловлюваннями та діями, вчиненими ним в рамках виконання своїх службових обов’язків, і те, що його не можна переобирати на новий термін (це запобігає прагненню нового призначення та збільшує ступінь його самостійності). Також медіатор має право самостійно призначати членів свого персоналу, незалежно від уряду, та розпоряджатися відомчим грошовим фондом, який не підлягає звичайному адміністративному контролю, а спеціальний звіт щодо грошових надходжень та витрат він щорічно подає тільки Рахунковій палаті.

Згідно із законом медіатор приймає скарги, що стосуються державних установ, місцевих органів влади та будь-яких інших організацій, яким доручено виконувати функції публічної служби у сфері їх дій відносно суспільства та громадян. Це дійсно дуже широка сфера юрисдикції, яка притаманна обмеженій кількості омбудсманів світу. Наслідком цього є ціла низка обмежень в його компетенції. Наприклад, посередник розглядає тільки ті скарги громадян, в яких зафіксовані порушення прав людини. Іншими словами, він не має права розглядати позови загального характеру чи скарги відносно норм, які лежать в основі певного адміністративного акту. Він здійснює нагляд не за нормами, а тільки за актами. Хоча, зауважимо, що сам медіатор вважає достатнім для свого втручання наявність не самого “адміністративного акту”, а “певної позиції” адміністрації чи просто “поведінки” або “ставлення”, які зачіпають інтереси заявника. Його також не стосуються скарги, що містять тільки критичні зауваження загального характеру чи пропозиції щодо поліпшення роботи адміністрації. У відповідності з чинним законодавством посередник також не має права розглядати скарги у тих випадках, коли відсутня пряма зацікавленість, як, наприклад, при зверненні з заявою на ситуацію, в яку потрапила інша особа; те ж саме стосується і скарг щодо задоволення колективного інтересу. Поза його компетенцією знаходиться і все, що стосується діяльності діючих у Франції церковних конфесій. Французький омбудсман не розглядає також скарг, щодо суперечностей між урядом та іншими органами адміністрації і відомствами, їх представниками, які потрапляють під його юрисдикцію і суперечки, що виникли між вищезазначеними органами і їх найманими працівниками. Медіатор не наділений і юрисдикцією контролювати судову систему та оскаржувати рішення суду по суті. Хоча він може приймати до розгляду скарги, які стосуються таких моментів, як відмова у відправленні правосуддя, матеріальна помилка, формальний недолік, несправедливе положення у законодавстві, прихована за цивільною кримінальна справа і т. ін. Але втручатися в ці справи він погоджується, по суті, тільки у двох випадках: якщо судовий розгляд, незважаючи на умови життя, стан здоров’я чи вік заявника, надто затягується та якщо при вивченні справи виявляються хитрощі адміністрації, коли, наприклад, її звернення в суд пов’язане виключно з метою затримати прийняття необхідного рішення у справі [569, c. 148]. Це зовсім не означає втручання омбудсмана в роботу судів. Просто, виходячи з того, що адміністрація юстиції також є різновидом державної служби, посередник приймає скарги до розгляду і вказує заявнику, які інші засоби впливу на правосуддя ним ще не використані. Завдяки такому опосередкованому підходу щодо розв’язання зазначених проблем медіатор сприяє більш ефективному здійсненню правосуддя у Франції.

Скаргу медіатору мають право подати французькі громадяни, а також, згідно із законом 1976 року, особи-негромадяни, які мають вид на проживання у Франції та вважають, що певний орган не діяв відповідно до своїх статутних обов’язків чим і порушив їх права [34, c. 33].

Поданню скарги омбудсманові повинно передувати вичерпання особою всіх необхідних юридичних заходів захисту своїх прав, передбачених для такого роду справ (тобто попередньо скаржник зобов’язаний звернутися до вищестоящого органу з метою розв’язання конфлікту, у необхідних випадках – в суд і т. ін.).

Інша особливість подачі скарг посереднику полягає в тому, що вони першочергово повинні адресуватися членам французького парламенту (причому не має значення депутатам чи сенаторам), які передають їх медіатору-посереднику за умови, що така скарга входить до його компетенції. Таке посередництво парламентаріїв пояснюється трьома причинами. По-перше, здійснюючи відбір бажаючих подати скарги посереднику, депутати отримують таким чином додаткову можливість критикувати з парламентської трибуни діяльність уряду. По-друге, сам уряд не зацікавлений в прямому контакті населення з посередником, оскільки це значною мірою посилило б позиції самого медіатора [569, c. 150-151]. По-третє, висувається такий важливий аргумент, що прямий доступ до омбудсмана є розумним і логічним у країнах, з населенням не більше десяти мільйонів чоловік і зовсім неприпустимий у такій країні, як Франція, з її п’ятидесятимільйонним населенням та з урахуванням широкої сфери компетенції омбудсмана. Хоча, як зазначають досліджувачі цього інституту, на практиці у більшості випадків парламентарії без заперечень передають посереднику звернення від своїх виборців [230, c. 171].

Сенатори і депутати можуть також з власної ініціативи передавати омбудсману скарги, які, хоча йому і не адресовані, відносяться до його компетенції. Так, у 1986 році 58,9% скарг поступило до медіатора від депутатів, 14,8% - від сенаторів, а 26,3% - від приватних осіб. У тому ж 1986 році кожний депутат направляв омбудсману в середньому 2,7 скарги [64, c. 135]. Голови Сенату і Національних зборів за пропозицією будь-якого із шести постійно діючих комітетів своєї палати також можуть передати посереднику петицію, що відноситься до сфери його компетенції.

Отримавши заяву-скаргу та розпочавши провадження, посередник має з’ясувати чи працює орган, на який подано скаргу, так, як це необхідно для виконання покладеної на нього місії публічної служби. Перш за все, він з’ясовує наявність в оскаржених діях факту “поганого управління”. Для цього в омбудсманівській службі існує спеціальне досьє, в якому за допомогою так званих вертикальних кодів можна виявити юридичну проблему будь-якої справи. Нова кодифікація, розроблена і встановлена у 1981 році, дозволяє ідентифікувати кожну справу залежно від типу “поганого управління” [62, c. 91].

Виявивши факт поганого управління, омбудсман починає діяти за процедурами і методами властивими тільки йому. Він має право зустрічатися з необхідними службовими особами, задавати їм питання по суті справи, робити запити до відповідних органів влади та проводити інші слідчі дії. Міністри і органи державної влади повинні створювати посереднику сприятливі умови для виконання ним своїх функцій. Вони зобов’язані уповноважувати всіх підлеглих чиновників відповідати на поставлені посередником запитання і з’являтися на його вимогу, а також дозволяти органам інспекції провадити в межах їх компетенції будь-які перевірки і розслідування за запитом посередника.

Міністр чи компетентний орган влади мусять передавати на прохання французького омбудсмана всі до