Організація роботи та гарантії забезпечення діяльності українського омбудсмана

У 1973 році Комісар у справах адміністрації вводиться на Кіпрі. Цього ж року запроваджується інститут омбудсмана в Пакистані, на Філіппінах (омбудсман Філіппін та президентський комітет з адміністративного виконання й ефективності ) та у Франції.

Введенню омбудсмана у Франції передували події 1970 року, коли 24 листопада Поніатовскі, тодішній генеральний секретар Партії незалежних республіканців, уперше подав до парламенту Французької Республіки законопроект про омбудсмана. Представники цієї партії обгрунтовували свою ідею необхідністю посилити правові засоби захисту прав громадян, зробити їх завдяки медіатору-посереднику простішими, дешевшими і доступнішими. Законопроект про омбудсмана подавався до парламенту Франції також від Партії соціалістів, яка виходила з того, що стрімке зростання бюрократії й автократична тенденція спонукають запровадити в країні цей інститут.

Однак подані законопроекти не розглядалися парламентом Французької Республіки не стільки через скептицизм парламентаріїв до цієї інституції, скільки з причини явної протидії омбудсманівській ідеї з боку уряду. Правда, протягом незначного часу сам же уряд зробив певні кроки в напрямку запровадження в країні інституту медіатора. 3 жовтня 1972 року прем’єр-міністр П. Месмер визнав, що “громадськість, роздратована інертністю та анонімністю деяких адміністративних механізмів, належно оцінить наявність контролюючого органу, до якого буде забезпечено особистий і прямий доступ і який очолить особа, що користується авторитетом та має високу репутацію” [569, c. 140]. У грудні 1972 року міністр юстиції М. Плевен вніс до парламенту урядовий білль про французького омбудсмана, який протягом менш ніж чотирьох тижнів, незважаючи на значний спротив частини Сенату і Національних зборів, був схвалений парламентом Франції 3 січня 1973 року у вигляді Закону “Про заснування посади Посередника”. Згодом цей закон доповнювався ще декретом № 73-254 від 9 березня 1973 року. Першим медіатором-посередником Франції було призначено авторитетного політика А. Пінея, який доти виконував повноваження члена муніципальної ради, мера міста Сен-Шамон і генерального радника департаменту Луара [64, c. 117].

У 1974 році створюються омбудсманівські служби в таких країнах Африки, як Замбія (Комісія з розслідувань, статус якої врегульовано Конституцією Замбії 1973 року) та Судан (Комітет Народної Асамблеї з адміністративного контролю).

1974 рік став роком початку  введення інституту омбудсмана  в Італії. Дискусії з проблеми  запровадження цього інституту  велися в країні з кінця 60-х років ХХ століття, але їх пік припадає на 1974 рік, коли була опублікована робота професора К. Мораті, присвячена діяльності інституту омбудсмана у різних країнах світу і його ролі в захисті прав людини. Того ж року цей інститут запроваджується на обласному рівні в Лаціо та Тосканії. Проведена в Італії в цей час регіональна реформа сприяла прийняттю в 1975 році відповідного закону і запровадженню інституту омбудсмана в Лікурії, в 1981 році - в області П’ємонт. А в 1983 році законом № 15 від 9 червня 1983 року введено інститут омбудсмана в Південному Тіролі (де у квітні 1985 року на цю посаду обрано доктора Хейнхольда Стігера), а також його запроваджено в автономній провінції Тренто (область Трентіно-Альто-Адідже). З 1990 року відповідно до закону про устрій місцевої автономії взагалі в кожній політико-територіальній одиниці обов’язково запроваджується інститут омбудсмана – Громадського захисника [32, c. 43]. На сьогодні служба омбудсмана діє в дев’яти областях Італії, двох автономних провінціях і трьох комунах [64, c. 140].

У 1975 році цей правозахисний інститут вводиться в Португалії. Його поява тісно пов’язана з процесом ліквідації у країні диктаторського режиму Салазара і конституційно-правовим усуненням його наслідків та створенням демократичних засад розвитку держави і суспільства. Рішення про введення посади Проведора юстиції було прийняте на засіданні Ради Міністрів Португалії 20 вересня 1974 року. І в прийнятих 21 квітня 1975 році Законі про національного омбудсмана та 2 квітня 1976 року Конституції Португалії інституту Проведора юстиції відводилося важливе місце в системі захисту молодої демократії [569, c. 168].

У 1975 році омбудсман утверджується також у механізмі державної влади Нігерії. Історія руху з його запровадження в цій країні відноситься до періоду падіння першого демократичного уряду, коли виникла негайна необхідність створення альтернативного механізму здійснення контролю за діяльністю органів державної влади у сфері забезпечення прав людини. Після серії поступових, хоча не завжди достатньо скоординованих спроб здобула визнання ідея омбудсмана, яка була матеріалізована в національній політико-юридичній системі Нігерії завдяки прийняттю в 1975 р. Декрету № 31 про Комісію з публічних скарг [63, c. 37-38].

Того ж року омбудсман запроваджується в Папуа-Новій Гвінеї, Єгипті, у 1976 році - в Люксембурзі, Тринідаді і Тобаго.

24 лютого 1977 року приймається закон  про Колегію народного правозахисту  в Австрії і, таким чином, в  країні вводиться колегіальна  модель омбудсмана. Хоча дискусії з приводу запровадження в державі омбудсмана почалися в Австрії ще в 1961 році, коли в засобах масової інформації з’явилися перші публікації щодо цього інституту. У 1963 році ці дискусії розгорілися з новою силою, оскільки цього року у Відні побував датський омбудсман Стефан Гурвіц, котрий, як завжди, виступив із переконливими промовами на користь цього правозахисного інституту перед прогресивними представниками суспільства, юридичними та академічними колами. Почався науковий пошук моделі інституту омбудсмана, яка була б прийнятна для Австрії.

Перший проект закону про омбудсмана Австрії розробив у 1971 році уряд країни. Однак у 1975 році парламент Австрії піддав цей законопроект гострій критиці та не прийняв його. Через рік, у 1976 році, уряд підготував новий проект закону, в якому, з огляду на попередні зауваження парламентаріїв, було значно обмежено компетенцію Колегії правозахисту, звужено коло суб’єктів, стосовно яких колегія мала право здійснювати наглядові функції. Незважаючи на певні недоліки в регулюванні правового статусу австрійської моделі інституту омбудсмана, цей закон усе-таки було прийнято.

У 1978 році інститут омбудсмана запроваджується в систему органів державної влади Мавританії та Ямайки, а в 1981 році - в механізм державної влади Ірландії, Соломонових островів, Японії, Сінгапуру (Центральне бюро зі скарг), Колумбії, Судану, Ботсвани.

У 1981 році такий інститут вводиться також у конституційно-політичну систему Іспанії. Вважається, що створення інституту омбудсмана в Іспанії прискорила здійснена свого часу спроба профранкістського заколоту [316] і що його введення було одним з найбільш вдалих державно-правових нововведень на стадії переходу від режиму Франко до демократії.

Запровадження інституту омбудсмана обговорювалося в іспанських політичних і академічних колах значно раніше, ще за декілька років до прийняття Конституції 1978 року, яка вперше юридично закріпила статус цієї правозахисної інституції. Так, у 1971 році мадридська газета “Ya” опублікувала статтю свого лондонського кореспондента про призначення Алана Морре британським омбудсманом під заголовком “Кожна країна повинна мати свого омбудсмана.” У 1973 році інший друкований засіб масової інформації “Nuevo diario” провів опитування про можливість створення посади “омбудсмана для іспанського суспільства”, маючи на увазі передусім спеціалізованого омбудсмана з захисту прав споживачів [569, c. 195]. У 1977 році вийшла книга Альваро Хіль-Роблеса, присвячена глибокому аналізу становлення та розвитку цього інституту у світі та його ролі у галузі забезпечення прав людини. У результаті детального вивчення практики функціонування інституту омбудсмана в інших країнах у іспанської політичної еліти виробилася єдина точка зору щодо необхідності його введення в Іспанії.

Унаслідок такого підходу та розуміння необхідності запровадження інституту омбудсмана положення про нього незмінно включалися до всіх офіційних проектів нової іспанської Конституції, починаючи від найпершого і закінчуючи останнім, який затверджений як Основний Закон держави. Сам “Органічний закон про Народного захисника” прийнято 6 квітня 1981 року. Біля витоків його створення стояв уже згадуваний нами Альваро Хіль-Роблес, який потім протягом наступних 10 років допомагав становленню цієї інституції й певний час очолював службу парламентського контролю. Першого омбудсмана Іспанії було призначено парламентом 30 грудня 1981 року [114, c. 178].

У цьому ж році омбудсман запроваджений також у Свазіленді22 та в Нідерландах. Перш ніж його ввести в Нідерландах, у країні відбулися активні обговорення, дискусії та дебати в академічних, а пізніше і в політичних колах стосовно його доцільності. Річ у тім, що в Нідерландах раніше, починаючи з 1802 року, функціонував “Національний синдикат”, який, як і омбудсман, здійснював контроль за адміністративними органами з метою недопущення порушень прав людини. Проте цей орган був малоефективним і проіснував він недовго [54, c. 285]. Тому громадськість не дуже вірила в правозахисний потенціал омбудсмана і була налаштована щодо його появи скептично. Однак у 1964 році муніципальна рада міста Роттердам все-таки розглянула питання і після тривалих дебатів прийняла рішення про проведення експерименту запровадивши омбудсмана на рівні міста [489, c. 14]. Це дало поштовх прихильникам інституту омбудсмана з новою силою продовжити кампанію за його найскоріше введення в механізм державної влади країни. У 1967 році комітети з розгляду скарг громадян обох палат парламенту Нідерландів виступили з пропозицією надати їм повноваження омбудсмана. Проте уряд цю пропозицію не прийняв, натомість в 1969 році він оголосив меморандум про запровадження в країні інституту омбудсмана. Почалася активна робота над проектом закону про Уповноваженого з розслідувань, у ході якої міністри внутрішніх справ і юстиції запропонували створити модель омбудсмана, яка би увібрала у себе характерні риси омбудсманів Данії та Великої Британії. Члени парламенту розкритикували такий підхід і вирішили взяти за основу схему інституту омбудсмана Данії. Відповідний законопроект вони підготували у 1976 році. Сам закон про омбудсмана Нідерландів було прийнято 4 лютого 1981 року, а першого омбудсмана призначено 24 вересня 1981 року.

Починаючи з 1982 року поступове становлення інституту омбудсмана відбувалося в Зімбабве. Правовою основою для його запровадження була Конституція Зімбабве-Родезії 1979 року. Вона закріплювала загальні основи правового статусу інституту омбудсмана, а більш детально його статус регламентувався прийнятим у 1982 році законом про омбудсмана.

З 1987 року інститут омбудсмана функціонує в Намібії, а з 1988 року – в Ісландії та Уганді. Ідея створення омбудсмана в Уганді народилася ще в 1970 році, коли уряд Мілтона Обоута підготував, але не опублікував проект білля під назвою “Про Уповноваженого для простих громадян”. Однак коли владу Обоута було повалено Аміном, наступний уряд не підтримав ідеї свого попередника. І тільки в 1988 році Національна Рада Опору (тимчасовий парламент) Уганди прийняла закон про Генерального інспектора уряду, запровадивши таким чином інститут омбудсмана з особливою схемою.

Кінець 80-х років ХХ століття завершує другий етап конституційно-правового процесу утвердження інституту омбудсмана у світі. Аналізуючи його слід зазначити, що становлення омбудсманів в цей період відзначене низкою особливостей. Перш за все, омбудсмани другого покоління від самого початку запроваджувалися з метою підвищення ефективності контролю за забезпеченням прав і свобод людини. По-друге, вони відносно легко вписувалися в конституційні системи та механізми державної влади різних країн. Показовим у цьому плані є те, що введення інституту омбудсмана відбувалося не тільки в республіках, а й у ряді монархічних країн (Велика Британія, Іспанія, Данія, Нідерланди і т. д.). Деякі науковці навіть почали називати це явище “омбудсманією” [39, c. 64].

По-третє, другому етапу конституційно-правового процесу утвердження інституту омбудсмана у світі притаманна багатоманітність моделей, різноманітні схеми цього інституту до числа яких можна віднести: парламентські (представницькі) та виконавчі моделі омбудсманів; індивідуальні й колегіальні омбудсманівські служби; моделі омбудсманів, які безпосередньо приймають скарги від громадян, і моделі, що отримують скарги через членів парламенту або членів місцевих представницьких органів; моделі федеративних омбудсманів і омбудсманів унітарних держав, змішані регіонально-федеративні моделі цього інституту та муніципальні омбудсмани; різноманітні схеми спеціалізованих омбудсманів; моделі омбудсманів, що наділені імперативними повноваженнями і що не мають таких повноважень; моделі омбудсманів, сфера компетенції яких розповсюджується на суди, муніципальні органи (омбудсмани з широкою компетенцією) і омбудсмани, юрисдикція яких на ці органи не поширюється (з обмеженою сферою компетенції); схеми омбудсманівських служб, які абсолютно деполітизовані, і, які виконують незначні політичні функції чи формуються за активної участі політичних партій; моделі омбудсманів, що широко використовують методи гласності та відкритості й омбудсмани, яким притаманні приватні й абсолютно конфіденційні розслідування.

По-четверте, для другого етапу становлення інституту омбудсмана характерним є започаткування та інтенсивний розвиток міжнародної співпраці омбудсманів різних країн. Географічне поширення інституту омбудсмана привело до створення в січні 1978 року Міжнародного інституту омбудсмана (далі МІО), офіс якого розташований у провінції Альберта Канади23. У ньому представлені служби омбудсманів більш, ніж 70 країн світу. З 2000 року членом МІО є український омбудсман.

Вважаємо утворення цієї організації дуже цінним, оскільки завдяки МІО омбудсмани всього світу мають можливість співпрацювати не тільки між собою, але і з різноманітними міжнародними правозахисними інститутами. Виступаючи на п’ятій Міжнародній Конференції МІО у Відні, її тодішній Президент Стефан Оуен, підкреслюючи значимість ролі Міжнародного інституту омбудсмана у справі розвитку демократичних підвалин сучасного суспільства, відзначив: “Демократія в будь-якій країні стає сильнішою, не ізолюючись, а з’єднуючи руки і відкриваючи серце світу. Омбудсмани є ключовою ланкою в цьому …” [394, p. 127].

Загалом треба відзначити, що функціонування омбудсманів другого покоління, їх ефективна контрольно-наглядова та правозахисна діяльність, міжнародна співпраця в галузі прав людини довели нагальну необхідність цього інституту, його значну роль у демократизації правового статусу людини і громадянина, належному забезпеченні прав і свобод людини, демократизації механізму державної влади, відносин між органами влади та громадянами.

2.2. Рецепція інституту  омбудсмана в країнах Східної  Європи та СНД

Третій етап конституційно-правового процесу утвердження інституту омбудсмана у світі пов’язаний із фундаментальними змінами, що відбулися на світовій арені в кінці 80-х років ХХ століття: крах тоталітарного соціалізму і розвал Радянського Союзу та Югославії, внаслідок чого на карті світу з’явились 20 нових держав; біля двох десятків країн у цей період кардинально в руслі демократизації змінили свій державний і суспільний лад. Молоді демократичні держави почали детально досліджувати інституції інших країн, які сприяють формуванню громадянського суспільства та становленню правової держави. Поряд із такими інститутами державної влади, як парламент, глава держави, Конституційний суд, Рахункова палата, органи місцевого самоврядування і т. ін., у поле зору потрапив і інститут омбудсмана.

До недавнього часу в жодній із країн Східної Європи інституту омбудсмана не було. Першою країною колишнього соціалістичного табору, що запровадила в себе цей правозахисний інститут у класичному розумінні стала Польща. Наукові та юридичні кола цієї країни виявили інтерес до інституту омбудсмана у 60-70-х роках минулого століття. У 1964 році з’явилися перші наукові публікації, а трохи згодом цілий ряд наукових статей та монографічних робіт порівняльно-правового характеру, присвячених дослідженню правозахисної та контрольно-наглядової діяльності цього інституту. У 1981 році Комітет юридичних наук Польської академії наук офіційно заявив про підтримку ідеї запровадження в країні Уповноваженого з прав громадян. Необхідність введення цього інституту була викладена і в програмній декларації Першого Конгресу патріотичного руху за національне відродження – однієї з найвпливовіших громадських організацій Польщі, який відбувся в травні 1983 року. Ця ініціатива обговорювалася і на Х з’їзді Польської об’єднаної робітничої партії, яка на той час знаходилася при владі.