Організація роботи та гарантії забезпечення діяльності українського омбудсмана

З цими авторами погоджується радник міжнародного відділу апарату Уповноваженого з прав людини в Російській Федерації А. Лєбєдєв, який стверджує, що призначення Уповноваженого в державному механізмі полягає в тому, щоб контролювати баланс між трьома центрами влади в державі: законодавчим, виконавчим і судовим [82, c. 129]. Точно такої ж думки дотримується екс-Уповноважений з громадянських прав в Польщі Тадеуш Зелінський [65, c. 5].

В. Бойцова зазначає, що питання про місце омбудсмана в системі розподілу влад поки що залишається відкритим [65, c. 5], проте вона говорить, що Уповноважений з прав людини не належить до судової, виконавчої чи законодавчої гілок влади [56, c. 115], а характеризуючи інститут медіатора-посередника пише, що яка б не була повага до ідеї Монтеск’є, теза про те, що французька Конституція базується на існуванні трьох влад, застаріла. Необхідно говорити про появу нової, четвертої влади – дипломатичної, до якої і слід віднести омбудсмана Франції [64, c. 132-133]. Деякі науковці із країн Західної Європи та Америки дотримуються такої ж точки зору. Так, на думку Т. Флейнера-Джерстера, інститут омбудсмана можна віднести до числа спеціальних інститутів публічно-правового нагляду [547, p. 83]. Інший дослідник цього інституту М. Гляйнхе стверджує, що медіатора-посередника слід назвати sui generis, тобто владою особливого роду [291, p. 68].

У такому контексті вітчизняні та зарубіжні науковці теоретично обґрунтовують точку зору, що сьогодні омбудсман не входить в жодну з гілок влади (законодавчу, виконавчу, судову), а разом з Конституційним судом, прокуратурою, а також Рахунковою палатою утворює систему контрольно-наглядових органів. Виходячи з цього, зазначені автори стверджують, що в сучасних умовах має місце нова тенденція поділу влади і поява нової гілки влади – контрольно-наглядової.

На думку М.В. Цвіка, вона необхідна як стримка і противага, що перешкоджає порушенням закону в сфері функціонування інших властей [571, c. 64-65]. “У будь-якій державі є універсальна контрольна функція ..., яка реалізується особливою гілкою влади – контрольною”, - говорить відомий російський правознавець В. Чіркін [583, c. 11-12]. З ним погоджується В.В. Комаров, який зазначає, що наявність органів, для яких контрольна функція є основною, дозволяє говорити про самостійний різновид державної влади – контрольну владу [234, c. 48]. “Контрольно-наглядова влада представляє собою системне утворювання, в яке входить Конституційний Суд, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, прокуратура. Всіх їх поєднує функціональна єдність, оскільки вони реалізують контрольно-наглядову функцію в державному механізмі республіки і ця їх діяльність є основною,” - переконані Ю.М. Тодика та Є.В. Супрунюк [529, c. 171]. З цими науковцями солідарна Ю. Шульженко. “Можна припускати наявність нового різновиду влади поряд з законодавчою, виконавчою і судовою... Напевно, слід погодитися з тими авторами, які вважають контрольну владу особливою...”, – стверджує вона [613, c. 15]. А І. Процюк підсумовує, що існування цієї гілки влади підтверджується системним характером її структури і спільним функціональним призначенням усіх елементів структури, а саме здійсненням контролю [443, c. 7].

Принагідно згадати, що чогось дуже нового в такому підході немає. В історії політичної думки число гілок влади, що пропонувалося встановити, коливалося від двох до десяти [571, c. 64]. Так, Джон Локк вважав, що підтримка режиму свободи вимагає, щоб публічно-владні повноваження держави були чітко поділені між законодавчою владою (в особі парламенту), виконавчою владою (на чолі з монархом також сюди ж повинні входити суди) і федеративною владою (здійснює зовнішньополітичні функції, причому її відокремлення від виконавчої влади непринципове). Дещо подібний проект республіканського устрою Росії пропонував у своїй конституції декабрист Пестель, який виділяв законодавчу, виконавчу (разом з судами) і “блюстительну” (контрольну) влади, а також широке розповсюдження народних віче [233, c. 20-21]. Шарль Монтеск’є відстоював необхідність існування трьох влад – але окрім законодавчої та виконавчої гілок влади називав ще судову владу. Деякі послідовники Ш. Монтеск’є доповнювали теорію розподілу влад шляхом приєднання до трьох влад четвертої. Носіями виконавчої влади у власному сенсі слова вони називали не монарха, а міністрів, йому ж присвоювали особливу “упокорюючу” або “врівноважуючу” владу, призначення якої полягає в тому, щоб регулювати дії останніх трьох влад, забезпечувати їх рівновагу та вирішувати їх взаємні конфлікти. Ця думка вперше була висловлена у 1791 році членом Національних Зборів Франції Клермоном де-Тоннером і згодом, у 1814 році, докладно розвинута Бенджаменом Констаном. У Німеччині вона була сприйнята Гегелем і в своєрідній метафізичній формі викладена його учнем Лоренцом фон Штейном [478, c. 23].

Великим китайським мислителем Сунь Ятсеном свого часу була запропонована “конституція п’яти властей” як юридична база республіканського самоврядування, де державний механізм представлений самостійними, незалежними одна від одної владами: законодавчою, виконавчою, судовою, іспитовою та контрольною. При цьому іспитова влада наділялася правом проводити іспити посадових осіб, перевіряючи їх здібності та компетентність, а контрольна влада повинна була відати контролем і наглядом за здійсненням цими посадовими особами своїх функцій.

Згодом отримала розвиток тенденція до збільшення кількості гілок влади, і вищеназвані влади почали доповнюватися новими. Так, В.Є. Чіркін, С.Г. Серьогіна, О.Є. Кутафин, В.Д. Яворський, Ю.М. Тодика та деякі інші державознавці висловлюють думку, що сьогодні в специфічних умовах держави перехідного періоду в напівпрезидентських республіках складається також своєрідна “президентська влада”, що все більше відгалужується як особливий різновид державної влади, займаючи арбітражне положення по відношенню до інших її гілок [587, c. 15-23; 582, c. 376-379; 478, c. 23; 530, c. 38-44]. Іншими науковцями називаються такі гілки влади, як установча, контрольна, федеративна, виборча, зовнішньополітична, громадська, військова, конституційна, урядова, упокорююча, електоральна, муніципальна, громадської думки [333, c. 24; 571, c. 64] та ін14.

Конституційний досвід свідчить, що деякі країни саме так і ставляться до принципу поділу влади. Перш за все хотілось би згадати Конституцію Португалії 1826 року, розділ п’ятий якої “Про короля” містив главу про врівноважуючу владу, де закріплювалася головна функція короля – турбота про незалежність, згоду та гармонію інших влад [306, c. 162]. Конституція Бельгії 1831 року також поряд з законодавчою, виконавчою та судовою владами визнавала як окрему гілку влади – муніципальну владу [223, c. 12].

Сьогодні муніципальна влада як четверта гілка влади конституційно визнана мексиканським штатом Ідальго [146, c. 216]. Конституції ряду країн Латинської Америки (Нікарагуа 1987р., Колумбії 1991р. та інші) передбачають особливу виборчу владу, під якою розуміють право громадян, які наділені виборчими правами і складають виборчий корпус, вирішувати всі основні питання держави і суспільства шляхом виборів, референдуму, народної законодавчої ініціативи тощо. Вважається, що вона реалізується корпусом виборців, а організаційно представлена системою таких органів як виборчі реєстри, що ведуть постійний облік виборців, і так званими виборчими трибуналами, які одночасно виконують функції виборчої комісії та розглядають суперечки відносно прямих виборів у державні органи. У багатьох країнах виборчі трибунали складають єдину систему на чолі з вищим виборчим трибуналом (в Бразилії, Колумбії і ін.), що дає латиноамериканським правознавцям додаткові аргументи на користь виділення цієї гілки влади [581, c. 129].

У Конституціях Алжиру 1976 року та Гвінеї 1982 року говориться про політичну владу, що належить правлячій партії [583, c. 10]. А в Конституції Єгипту після внесення в 1980 році поправок про роль засобів масової інформації поряд з трьома традиційними гілками влади згадується інформаційна влада [582, c. 247]. У деяких конституціях (зокрема і в Основному законі Куби 1976 року (ст. 68)) є посилання на установчу владу, яка знаходить своє вираження в повноваженнях на встановлення основ суспільного і державного ладу шляхом прийняття тим чи іншим способом конституції країни (установчими (конституційними) зборами чи референдумом). У цьому випадку установча влада, що за своєю суттю належить народу, здійснюється такими зборами чи корпусом виборців [43, p. 90].

Конституційними актами деяких країн закріплюється і контрольна влада (Алжир, Еквадор, Сирія, Перу [583, c. 12-13], Нікарагуа [588, c. 5]). Естонія, Латвія, Литва, Республіка Білорусь, Португалія, не закріплюючи в конституціях поняття "контрольна влада", все-таки виділяють окрему главу, присвячену контрольно-наглядовим органам [417, c. 180-183; 248, c. 31-32, 47, 81, 113-116].

Звичайно що наведене не свідчить, що концепція поділу влади застаріла і від неї слід відмовитися. Вона продовжує залишатися одним з найвидатніших досягнень політичної і правової думки, однак сьогодні варто відійти від класико-традиційного розуміння теорії поділу влади. Її втілення в життя у різних країнах має свої відмінності, що і обумовлює оптимальність гнучкого розуміння цієї теорії, можливість її доповнення новими елементами, які відповідають реаліям сьогоднішнього дня [443, c. 7]. “Великі просвітителі виношували ідею про всебічне обмеження сваволі державної влади і забезпечення політичної свободи у вигляді розподілу властей: законодавчої, виконавчої і судової, особливо відзначаючи найбільш доцільну для державної влади і громадянського суспільства форму розподілу праці і взаємоконтролю. Однак зупинятися на цій конструкції, хай і геніально задуманої і посильно здійсненої декілька століть тому, було б нераціонально,” - зазначає І.Б. Шахов [595, c. 224]. Про це ж говорить В.Ф. Погорілко, який вважає, що сьогодні слід відмовитися від догматичного трактування принципу поділу влади, обмеживши його наявністю трьох гілок влади: “Потрібний подальший розвиток теорії поділу державної влади та її системи в цілому. Хоча поділ влади на законодавчу, виконавчу і судову сприйнятий у нас порівняно недавно, він не викликає, як правило, сумніву чи заперечень. Викликає сумнів лише абсолютизація, фетишизація цього поділу на фоні ряду державних органів та інших інститутів, які не охоплюються цими трьома видами державної влади. Цілком справедливо висловлюється думка про можливість виділення інших видів державної влади, зокрема, контрольно-наглядової, до якої відносяться, як правило, органи прокуратури та деякі органи, функції яких повністю не охоплюються органами законодавчої, виконавчої та судової влади” [405, c. 26]. Підтримуючи цей підхід, В. Чіркін говорить, що в сучасних державах існує багато органів і посадових осіб, яких не було в часи, коли формулювалася концепція розподілу влад, тому практика державотворення свідчить про доповнення теорії поділу влади новими елементами, що відповідають сьогоднішнім реаліям [580, c. 258]. На це звертає увагу і відомий російський вчений Д.Л. Златопольський, який пише, що при постановці питання про наявність у будь-якій державі тільки законодавчої, виконавчої і судової влади із класифікації державних органів необгрунтовано зникають певні органи державної влади [181, c. 216-217].

Таким чином, принцип поділу влади допускає створення державних органів, що функціонують паралельно трьом основним гілкам державної влади [532, c. 7]. І за сучасних умов не можна допускати догматичного трактування розподілу влад як раз і назавжди існуючої схеми. Неприпустимо зупинятися лише на одному з важливих варіантів цієї теорії. Слід погодитися з висловленою в новітній юридичній літературі думкою, що концепція поділу влади має, насамперед, спрямовуючий, орієнтовний характер [233, c. 35]. У “чистому” вигляді вона ніде, принаймні в сучасних умовах, не здійснюється [585, c. 54; 568, c. 235] і в угоду “класичного” розуміння теорії поділу влади не слід закривати очі на цю реальну ситуацію.

За таких умов ідея винесення інституту омбудсмана за рамки класичних гілок влади заслуговує уваги. Такий підхід базується перш за все на тому, що класичний підхід до теорії поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову сьогодні не відповідає реаліям державного будівництва, оскільки поза рамками названих гілок влади знаходиться багато органів, які також наділені владними повноваженнями, по-друге, це визначається контрольно-наглядовою діяльністю омбудсмана. В рамках демократичного суспільства він представляє собою інститут, що здійснює контрольно-наглядову функцію за діяльністю органів державної влади у їх взаємовідносинах з громадянами. Омбудсман наділений достатньо вагомими контрольно-наглядовими повноваженнями відносно органів державної влади, маючи свою специфічну область контролю – дотримання законодавства у галузі прав і свобод людини, при цьому він не претендує на інші контрольно-наглядові сфери і не замінює інші контрольно-наглядові органи у виконанні ними своїх функціональних обов’язків.

Звичайно, що контрольно-наглядова діяльність як така у тій чи іншій формі притаманна більшості державних органів. Оскільки контроль як важливий атрибут влади і діяльності держави, спрямований на подальший її розвиток по визначеному шляху, на перевірку виконання та дотримання державних рішень, їх доцільності та раціональності. Він дає необхідну інформацію про процеси, що відбуваються в суспільстві, відповідність відносин та поведінки суб’єктів установленим державою юридичним нормам [15, c. 133], а також дає можливість отримувати інформацію про реальний стан справ у всіх сферах державного управління, аналізувати цю інформацію і на основі цього прогнозувати можливий розвиток ситуації, впливати на її перебіг, при цьому забезпечуючи інтереси держави та громадян [410, c. 86]. Контроль - це не самоціль, а засіб досягнення стратегічних завдань. Легітимність державної влади, її демократичність проявляється за умови здійснення ефективного контролю з боку різноманітних державних інституцій та інституцій громадянського суспільства за реалізацією політико-правових процесів у країні. Контроль та нагляд є одними з головних вимог підтримки режиму законності, дисципліни, порядку й організованості, забезпечення прав і свобод громадян у процесі діяльності держави. Це зумовлено значною кількістю органів влади, широтою їх повноважень, швидкістю ухвалення ними рішень і впровадження їх у життя. До того ж значна частина цих рішень прямо стосується прав і законних інтересів громадян [27, c. 186]. Усе це вимагає наявності у більшості органів державної влади різнобічного контролю. Так, уряд слідкує за діяльністю державного апарату, перш за все міністрів, а останні - своїх підлеглих. При цьому контрольні функції виконує значна кількість органів й посадових осіб (наприклад, Міністерство охорони здоров’я України, Міністерство праці та соціальної політики України та ін.) і такий контроль розповсюджується на всі сфери господарювання й управління. Специфічна форма контролю притаманна судам - перевірка рішень нижчих судів вищими (апеляційною та касаційною інстанціями), що мають право відміни цих рішень і направлення справи на новий розгляд. Таким чином, в будь-якій сфері державного управління (цей термін розуміється в найширшому значенні) вищестоящий державний орган завжди здійснює в тій чи іншій формі контрольно-наглядові функції по відношенню до нижчестоящих ланок системи. Це так званий “відомчий внутрішній контроль”. Сутність і призначення такого контролю полягають, по-перше, у нагляді за функціонуванням відповідного підконтрольного об’єкта; по-друге, в одержанні об’єктивної і достовірної інформації про стан законності і дисципліни в ньому; по-третє, в уживанні заходів щодо запобігання й усунення порушень законності і дисципліни; по-четверте, у виявленні причин і умов, які сприяють порушенням вимог правових норм; по-п’яте, в уживанні заходів щодо притягнення до відповідальності осіб, винних у порушенні вимог законності й дисципліни [8, c. 241]. Він носить постійний і систематичний характер та дає можливість отримувати постійну інформацію про реальний стан справ у контрольованій сфері в найкоротші терміни. Оперативність такого контролю зумовлена тим, що він найбільш наближений до проблем конкретних громадян, які у випадку порушень їх прав, свобод, мають можливість одразу безпосередньо звернутися до керівника організації, установи або їх вищестоящого органу для відповідного реагування. Однак подібного роду діяльність не виступає основною функцією цих органів, а як стверджує В. Чіркін, - “побічною” [583, c. 11], де контроль владних органів виступає необхідним елементом нормального функціонування системи державної влади в демократичній правовій державі [443, c. 15].

У державному механізмі є й інституції, в обов'язок яких прямо входить контрольно-наглядова діяльність. Так, наприклад, Державна автоінспекція контролює технічний стан автомобілів, дотримання правил дорожнього руху; в обов'язок інспекції пожежного нагляду входить контроль за дотриманням правил протипожежної охорони; санітарно-епідеміологічні станції контролюють санітарний стан ринків. Ці та інші органи виконують контрольні функції тільки в окремих сферах господарювання й управління. Кожен з цих органів має свої особливості здійснення контролю, пов’язані із специфікою виконуваних ним функцій. Такі особливості закріплено в положеннях про ці органи, а також у спеціальних нормативно-правових актах, що регламентують порядок проведення відповідної контрольної діяльності [27, c. 193]. Але знову ж такий контроль носить характер тільки “однопрофільного, відомчого” [583, c. 11].

Не слід залишати поза увагою контроль, що здійснюється вищими органами державної влади. Так, наприклад, парламент здійснює контроль за діяльністю уряду, маючи право заслуховувати звіт про його роботу; за діяльністю президента, оскільки в більшості країн може притягнути його до відповідальності у формі імпічменту, та іншими органами влади15. У свою чергу президент контролює роботу парламенту, маючи право накласти вето на прийняті ним закони чи навіть розпустити парламент за певних умов, чітко виписаних конституцією. У президентських та президентсько-парламентських республіках глава держави контролює також роботу уряду.

Проте на відміну від такого контролю, як і від форм “побічного” та “однопрофільного” контролю й нагляду, у будь-якої держави є універсальна контрольно-наглядова функція, що витікає із сутності публічної державної влади16. Ця функція реалізується органами влади, що мають особливу юрисдикцію і відповідну процедуру, відмінну від органів адміністративного, судового контролю. Це контрольно-наглядові органи, котрі на конституційному рівні мають за мету охорону Конституції та забезпечують, з одного боку, відповідність законодавчих та інших нормативних актів Конституції та конституційним законам, а з другого - верховенство права в усій юридичній практиці та діяльності органів виконавчої влади, в тому числі й дотримання прав і свобод громадян, закріплених і гарантованих Конституцією та конституційними законами України [510, c. 35]. До числа цих органів відносять прокуратуру, Конституційний суд, Уповноваженого з прав людини та Рахункову палату. Вони (крім органів конституційного контролю і то лише за певних умов), не встановлюють загальних правил поведінки, як це робить законодавча влада, не займаються організаційно-виконавчою роботою, що притаманне виконавчій владі, не розглядають і не приймають остаточних рішень у конкретних кримінальних, цивільних, трудових чи інших справах, що є сферою діяльності судової влади. Контрольно-наглядові органи займаються тільки розслідуванням, перевіркою, вивченням стану справ і не мають права втручатися в оперативну діяльність підприємств, установ, організацій. Основне їх призначення – встановлення фактів порушень закону, а в ряді випадків – недобросовісності, недоцільності, а інколи і неетичної поведінки державних службовців. В основному вони доповідають про результати перевірок іншим органам держави, котрі і вживають відповідних заходів до порушників. Самі ж контрольно-наглядові органи, як правило, ніяких покарань призначити не можуть [583, c. 13], вони тільки контролюють діяльність органів усіх гілок влади і створюють умови для унеможливлення виходу за межі своїх повноважень [571, c. 64].