Організація роботи та гарантії забезпечення діяльності українського омбудсмана

З цією функцією тісно пов’язана реформаторська функція омбудсмана, яка в першу чергу стосується удосконалення самого законодавства у сфері прав людини, а інколи спрямована на ініціювання проведення реформ в адміністративній системі. Як зазначає екс-омбудсман Польщі Е. Лентовська: “Він (омбудсман – О.М.) намагається здійснювати вплив як на розробку, так і на застосування правових норм з тим, щоб право відповідало міжнародним гуманітарним тенденціям (розвиток прав людини), а правозастосовча практика була вільною від дискримінації і волюнтаризму та не суперечила принципу стабільності і аксіології (ієрархії цінностей), в якій пріоритет віддається дотриманню прав громадян” [298, c. 128].

У більшості країн світу ця функція закріплена на законодавчому рівні. В одних країнах вона реалізується омбудсманами завдяки тому, що вони самі безпосередньо наділені правом законодавчої ініціативи (Хорватія, Узбекистан, Республіка Татарстан Російської Федерації). В інших – завдяки наділенню омбудсмана правом звернення з рекомендацією удосконалення чинного законодавства до відповідних повноважних органів: парламенту, глави держави, уряду, Конституційного суду.

Необхідно підкреслити, що громадськість та самі омбудсмани схвально сприймають наділення їх реформаторською функцією. Так, на думку омбудсмана Ірландії Кевіна Мерфі: “Якщо раніше серед посадових осіб державних органів існувало розхоже уявлення про те, що втручання омбудсмана негативно відображається на їх нормальній роботі, діє як подразник, що зіштовхує інтереси держави і особистості, то зараз ставлення до омбудсмана різко змінилося. Багато хто з посадових осіб органів публічної влади визнали ефективність діяльності омбудсмана, особливо у справі удосконалення законодавства” [189].

Важливим напрямком роботи омбудсманів є реалізація ними організаційно-управлінської функції, під якою слід розуміти таку їх діяльність, основним змістом якої є упорядкування, налагоджування належного функціонування омбудсманівської служби з метою ефективного захисту прав людини. Звичайно, що сам омбудсман як конкретна особа не в змозі виконати те відповідальне громіздке завдання, яке покладається на нього як інститут. Для цього ним створюється відповідний апарат помічників, що носить назву Бюро, Служба, Секретаріат тощо, в обов’язки якого входить технічна допомога омбудсманові в його правозахисній діяльності. І для того, щоб ця служба функціонувала якнайефективніше, омбудсман повинен виявити певні організаційні, управлінські задатки. Загальновідомо, що управління є необхідною, об’єктивною умовою функціонування будь-якого органу, а правильна організація роботи – важливою складовою функціонування його механізму, тому організаційно-управлінська функція притаманна всім омбудсманам. Вона проявляється при вирішенні ним таких питань як визначення кількості підрозділів, служб, персоналу, що входять у створювану організаційну систему, встановлення між ними взаємозв’язку; визначення перед кожним підрозділом, службовцем конкретної мети і завдання діяльності, функцій, повноважень; визначення правильного, оптимального співвідношення прав, обов’язків і відповідальності у працівників; залучення до співпраці у разі необхідності вчених, спеціалістів-практиків; встановлення певного технологічного режиму управління; забезпечення цілеспрямування у роботі, оперативності і високої якості виконання покладених на працівників, підрозділів, служб завдань. У деяких країнах законодавчо закріплено, що омбудсмани також вирішують питання підвищення кваліфікації, стажувань і відряджень службовців, утворюють тимчасові робочі групи із числа працівників для оперативного вирішення певних питань [364, c. 201], здійснюють дисциплінарні повноваження стосовно персоналу, видають дозвіл на виплати та отримання платежів із публічних фондів [364, c. 325] тощо.

Здійснюючи загальне керівництво своєю службою, омбудсман контролює виконання співробітниками його доручень, вказівок, забезпечуючи цим також належне і всебічне дослідження та вирішення адресованих йому скарг громадян.

Таким чином, організаційно-управлінська функція омбудсмана слугує важливим засобом і формою досягнення високих результатів роботи і ефективного функціонування цього інституту. При тому обсязі роботи, яка ним виконується, це один із істотних моментів його діяльності.

Завершуючи характеристику функцій омбудсмана, виділених за способами та засобами діяльності, слід зазначити, що вони не вичерпують собою всіх функцій. До їх числа можна віднести і інші неосновні функції. Однак вважаємо за доцільне більш детально зупинитися на аналізі об’єктних функцій цього правозахисного, контрольно-наглядового органу, оскільки наукою конституційного права система функцій омбудсмана, критерієм класифікації якої є об’єкти (сфери) його діяльності, не досліджувалася, хоча вона має не менше теоретико-практичне значення ніж функції, виділені за способами та засобами його діяльності. Вважаємо, що такий стан справ не відповідає сучасній конституційній теорії і практиці. Особливо це стосується характеристики функцій омбудсманів Європи та СНД, чия діяльність базується на конкретизації забезпечення громадянських, політичних, соціально-економічних, культурних та екологічних прав і свобод людини та громадянина і де відповідно до вимог Європейської конвенції про захист прав і основних свобод людини, міжнародних пактів про права людини розроблено і запроваджено класифікатор звернень до омбудсмана, згідно з яким здійснюється аналіз звернень на засадах їх класифікації щодо порушення політичних, громадянських, соціально-економічних, культурних та екологічних прав і свобод людини.

Підхід щодо виділення об’єктних функцій у органів державної влади України відстоює відомий український вчений правознавець-конституціоналіст В.Ф. Погорілко, який, характеризуючи функції держави, зазначив, що основними об’єктами діяльності цього комплексного інституту є сфери цієї діяльності, зокрема політична, економічна, соціальна, культурна, екологічна та зовнішня сфери. Відповідно до них розрізняють такі функції держави, як політична, економічна, соціальна, культурна (духовна, ідеологічна), екологічна та зовнішня (зовнішні) функції [408, c. 18-20; 251, c. 397]. В.Ф. Погорілка підтримують у цьому питанні такі знані українські науковці як Ю.С. Шемшученко [608, c. 34-37; 609, c. 55], О.Н. Ярмиш та В.О. Серьогін [623, c. 56-57]12.

Оскільки держава виконує ці функції через відповідні органи влади, то цілком зрозуміло, що омбудсману так чи інакше притаманні названі функції, тому що об’єктом (сферою) його діяльності є політичні, громадянські, соціально-економічні, екологічні та культурні права і свободи людини та громадянина. Таким чином, ще одну групу функцій омбудсмана складають об’єктні функції, до числа яких відносяться політично-правова, громадянсько-правова, соціально-правова, економічно-правова, культурно-виховна, екологічно-правова та зовнішньо-правова функції.

Політично-правова функція омбудсмана випливає із тези, відповідно до якої не можна суворо протиставляти права і свободи людини та політику, особливо якщо це політичні права та свободи. Вони тісно взаємопов’язані, і тому політичні питання, що торкаються інтересів людини, зачіпають її права та свободи, можуть і повинні бути вирішені юридичними засобами, в тому числі завдяки діяльності омбудсмана. Омбудсман при цьому не розглядає проблеми внутрішньої та зовнішньої політики, він координує, контролює окремі сторони політичного і правового регулювання, пов’язані з реалізацією цієї політики з урахуванням дотримання прав громадян [71, c. 25].

У першій щорічній доповіді Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини міститься окремий розділ “Політичні права і свободи: проблеми дотримання та захисту”; розділ “Стан дотримання політичних прав і свобод” має місце і в другій щорічній доповіді українського омбудсмана, в яких він характеризує свою роботу щодо забезпечення політичних прав і свобод громадян України. Така ж робота проводиться і омбудсманами інших країн. Залишаючись політично нейтральним інститутом, омбудсман здійснює свою політично-правову функцію шляхом забезпечення реалізації громадянами права брати участь у суспільно-політичному житті держави і у здійсненні державної влади. Ця функція полягає в охороні та захисті права громадян на безпосередню участь в управлінні справами держави шляхом реалізації їх волевиявлення на виборах, референдумах, а також особистої участі в роботі органів законодавчої, виконавчої чи судової влади (право обирати та бути обраним, право на рівний доступ до публічних посад тощо). Політично-правова функція омбудсмана реалізується через його діяльність по гарантуванню громадянам ідейного плюралізму та політичної активності шляхом захисту їх прав на об’єднання в політичні партії та громадські організації, свободу мітингів, демонстрацій, вуличних походів, пікетів, свободи петицій і т. ін.

Ще один головний напрямок діяльності омбудсмана полягає у охороні та захисті ним громадянських (особистих) прав і свобод людини та громадянина13. Громадянсько-правова функція омбудсмана покликана забезпечити пріоритет індивідуальних, внутрішніх орієнтирів розвитку особи, свободу та автономію індивіда як члена громадянського суспільства, його юридичну захищеність від будь-якого незаконного зовнішнього втручання в першу чергу самої держави в особі її органів. Омбудсман повинен стояти на сторожі приватних інтересів людини, захищати можливості індивідуального самовизначення і самореалізації особи. Реалізуючи цю функцію, омбудсмани приділяють належну увагу забезпеченню безпеки кожної людини, створенню необхідних умов, що унеможливлюють злочини проти життя, здоров’я, та волі особи. Їх діяльність спрямована на недопущення випадків насильства, тортур, іншого жорстокого або такого, що принижує гідність людини, поводження зі сторони правоохоронних органів та судової системи. Вони відстоюють такі конституційні права і свободи людини та громадянина як право на життя і гідність особи, право на свободу і особисту недоторканність, а також недоторканність приватного життя і житла; таємницю листування, телефонних розмов, телеграфних, поштових та інших повідомлень; свободу пересування і вибору місця проживання; свободу совісті; свободу думки, слова; свободу вибору національності та мови спілкування і т. ін. По суті, цей блок прав, що захищається омбудсманом, охоплює собою фундаментальні аспекти свободи людини, які виражають гуманістичні принципи будь-якого демократично організованого суспільства.

За умов становлення ринкової економіки і її розвитку, коли часто мають місце негативні процеси у сфері економіки, що у свою чергу стримують реалізацію у повному обсязі соціально-економічних прав громадян, одним з пріоритетних напрямків діяльності багатьох омбудсманів, перш за все постсоціалістичних країн, є соціальний захист людини. Пропагування та відстоювання ним ідей рівності та соціальної справедливості вимагають здійснювати свою діяльність у напрямку захисту прав громадян найменш соціально захищених, бідних [180, c. 179-184]. “Саме захист соціально-економічних прав і свобод громадян займає основне місце у діяльності Уповноваженого Саратовської області (2/3 від усіх скарг і звернень),”- відзначив у своїй доповіді омбудсман Саратовської області А. Ландо [496, c. 538]. У Смоленській області Російської Федерації цей показник складає 45% від усіх скарг [496, c. 584]. В Україні – спочатку він складав 36% [288], сьогодні – 40% [575; 200] (точніше: 36,4% у 1999 р.; 39,8% у 2000 р.; 41,6% у 2001 р.) [202]. Приблизно така ж кількість скарг про порушення соціально-економічних прав громадян надходить більшості омбудсманів [136, c. 12-22; 137, c. 9-17; 100; 176].

Діяльність омбудсмана у напрямку охорони та захисту соціально-економічних прав і свобод людини та громадянина, з одного боку, гарантує громадянам певну активність у економічній сфері діяльності, з іншого – дає деякий соціальний захист. Соціально-правова та економічно-правова функції омбудсмана спрямовані на забезпечення людині достатнього життєвого рівня, що у свою чергу пов’язано з реалізацією громадянами свого права на працю і вільний вибір роботи, права на справедливу і задовільну винагороду за працю, права на соціальне забезпечення, права на охорону і допомогу сім’ї, материнству і дитинству; права на охорону здоров’я і медичну допомогу; права на власність, підприємницьку діяльність. У деяких країнах омбудсмани сприяють громадянам у реалізації конституційного права на житло, також займаються вирішенням проблеми зайнятості та захистом населення від безробіття, соціальним захистом безробітних, реалізацією права на пільги певних соціальних груп тощо. Реалізація цих функцій омбудсманом передбачає здійснення ним дій по охороні та захисту соціально-економічних умов життя і праці індивіда, його соціальної захищеності, забезпечення йому належних умов вільного розпорядження основними факторами господарської діяльності. Однак слід зазначити, що цей напрямок роботи омбудсмана може бути ефективний тільки за умови вирішення цілої низки проблем, пов’язаних з реалізацією громадянами своїх соціально-економічних прав і свобод, на загальнодержавному рівні, у взаємодії всіх структур. На це вказувала у своїх першій та другій щорічних доповідях і Уповноважений з прав людини в Україні Н.І. Карпачова, яка у свою чергу розробила пропозиції щодо поліпшення стану дотримання соціально-економічних прав в Україні і оголосила їх на виїзному засіданні Кабінету Міністрів, що відбулося на Луганщині за участю Президента України 2 червня 1999 року [203, c. 271].

Культурно-виховна функція омбудсмана проявляється у захисті ним культурних прав людини, гарантуванні доступу людини до благ культури, свободи художньої, наукової, технічної творчості, її участі в культурному житті держави та суспільства і користування досягненнями культури. Діяльність омбудсмана у цьому напрямку спрямована на реалізацію культурних потреб людини, забезпечення зростання рівня її культури, без якої особа не може повноцінно реалізувати себе. Водночас завдяки цій функції омбудсман виховує повагу до людини, матеріалізує на практиці принцип визнання людини, її прав і свобод найвищою соціальною цінністю. Як визначає російській омбудсман О.О. Миронов: “Просвіта з питань прав і свобод людини, форм і методів їх захисту – стратегічний напрямок діяльності Уповноваженого. Саме просвіта, виховання і освіта в галузі прав людини є ідейним інструментом побудови правової держави, гарантією реалізації цих прав” [349, c. 32]. Особливо важлива ця функція омбудсмана в посттоталітарних країнах, де ще не сформоване громадянське суспільство, відсутні належні правові та інституційні засоби захисту прав людини, та й самі права людини сприймаються більшістю населення як прості декларації. Про це свідчить той факт, що виховна функція прямо закріплена законодавством Грузії, Молдови, Російської Федерації, Польщі і т.д.

Все частіше сьогодні омбудсмани виконують свої функціональні обов’язки шляхом активної просвітницької діяльності, розробляючи інформаційні програми в галузі розвитку освіти у сфері прав людини, форм і методів їх захисту. З цією метою вони готують і розповсюджують серед населення інформаційні матеріали з прав людини, співпрацюють з засобами масової інформації, освітніми закладами, органами державної влади, неурядовими громадськими об’єднаннями і організаціями, що займаються правозахисною діяльністю, проводять науково-практичні конференції, семінари, наради, навчально-освітні акції, круглі столи тощо.

Здійснюючи культурно-виховну функцію, омбудсмани прагнуть виховати у громадян почуття власної гідності, виробити у них інстинкт захисту своїх прав, їх відстоювання, не пасування перед будь-якими органами державної влади, що порушили ці права і т. ін. Як зазначає перший польський омбудсман Є. Лентовська: “Омбудсман виступає як Учитель, що проповідує принципи правової держави і проводить свого роду “практичні заняття в майстерні” у сфері основ функціонування громадянського суспільства” [297, c. 140]. Ця просвітницька, виховна робота перш за все ведеться в напрямку пропагування та роз’яснення закріплених в Основному законі держави прав і свобод людини, їх гарантій як на телебаченні, так і в друкованих засобах масової інформації. Важливу виховну роль відіграють відповіді омбудсмана та його рішення по скаргах, де він аналізує характер порушень прав людини та зазначає шляхи усунення цих порушень.