Організація роботи та гарантії забезпечення діяльності українського омбудсмана

2. Ці риси омбудсмана дозволяють  трактувати його як призначений  вищими органами державної влади  контрольно-наглядовий, правозахисний, незалежний, політично нейтральний, одноособовий чи колегіальний орган державної влади (посадова особа), уповноважений конституцією чи законом за власною ініціативою або зверненням громадян контролювати діяльність органів і посадових осіб (насамперед виконавчої гілки влади) з точки зору дотримання ними прав і свобод людини та громадянина, який зазвичай, діє неформально, на власний розсуд та рекомендує корегуючі дії, спрямовані на належне забезпечення цих прав і свобод.

3. Щодо Уповноваженого Верховної  Ради України з прав людини  можна сказати, що це призначуваний Верховною Радою України незалежний, політично нейтральний, одноосібний контрольно-наглядовий, правозахисний орган державної влади у формі посадової особи, який покликаний за власною ініціативою чи зверненнями здійснювати на постійній основі парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини й громадянина в межах і порядку, передбачених Конституцією і законами України та міжнародно-правовими договорами, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України.

4. Елементами конституційно-правового статусу омбудсмана є загальна правоздатність, його права і обов’язки, гарантії, форми і принципи діяльності та відповідальність.

5. На думку дисертанта, конституційно-правовий  статус омбудсмана складається  з основних та неосновних (додаткових) елементів. Основні охоплюють ті елементи, які дають можливість зробити висновок про юридичне “оформлення та відбуття омбудсмана” як повноправного суб’єкта права. Вони безпосередньо юридично фіксуються й суттєво впливають на функціонування омбудсмана, обумовлюють його роль та місце в системі органів державної влади. Це, перш за все, загальна правоздатність омбудсмана, його права і обов’язки та гарантії діяльності. Всі інші елементи конституційно-правового статусу омбудсмана (форми і принципи діяльності омбудсмана, його відповідальність), оскільки, як правило, вони безпосередньо законодавчо не закріплені, а виводяться із змісту і логіки повноважень омбудсмана, виступають неосновними елементами його статусу.

6. Загальна правоздатність омбудсмана, як основний елемент структури його конституційно-правового статусу, характеризує здатність омбудсмана бути носієм прав і обов’язків. Вона виступає важливою передумовою, що визначає правовий статус омбудсмана в повному обсязі і є першочерговою умовою його легітимної участі у правовідносинах. У більшості держав системоутворюючим елементом, правовим стрижнем при визначенні статусу омбудсмана є конституційні приписи. Внаслідок свого загальнорегулятивного характеру та найвищої юридичної сили вони становлять основу правового статусу цього правозахисного інституту. Проте нормами конституцій не вичерпується закріплення статусу омбудсмана, оскільки вони отримують свою конкретизацію та розвиток у законах і інших нормативно-правових актах. У деяких країнах їх правовий статус визначається тільки законами та підзаконними нормативними актами.

7. Права та обов’язки займають  центральне місце у структурі  конституційно-правового статусу  омбудсмана. Саме вони характеризують  найбільшу за обсягом частину  тих відносин і зв’язків, які виникають між омбудсманом та громадянами, державою і іншими органами влади, місцевого самоврядування, громадськими об’єднаннями і їх посадовими особами. Вони представляють собою юридично оформлені соціальні можливості омбудсмана, детерміновані політичними, економічними, культурними і соціальними умовами розвитку держави і суспільства.

8. Гарантії діяльності омбудсмана  сприяють належній та повній  реалізації ним своїх прав  і обов’язків, поєднують воєдино  його юридичне і фактичне становище  в державі і суспільстві.

9. Форми діяльності омбудсмана  представляють собою зовнішні  основні однорідні, самостійні дії, які здійснюються ним у передбачених  законодавством правових та неправових  рамках і спрямовані на реалізацію  його прав та обов’язків.

10. Правові форми діяльності омбудсмана врегульовані нормами права і пов’язані із здійсненням ним у чітко визначеному законодавством порядку юридично значимих дій, які тягнуть за собою певні юридичні наслідки. Вони класифікуються на контрольно-наглядову та правозастосовчу, а в деяких країнах також опосередковано на установчу, правотворчу та інтерпретаційну.

11. Неправова форма діяльності  омбудсмана, на відміну від правової, не вимагає повного і суворого  юридичного оформлення і тому  вона не передбачає юридичних  наслідків. Основними неправовими формами діяльності омбудсмана є організаційна та тісно пов’язана з нею матеріально-технічна діяльність омбудсмана.

12. До числа принципів діяльності  омбудсмана дисертант відносить: принцип гуманізму; законності; справедливості; принцип об’єктивності (неупередженості); принцип незалежності; принцип демократизму; доступності; відкритості, гласності; принцип недоторканності приватного життя і конфіденційності відомостей відносно осіб по справі; професіоналізм. Названі принципи не вичерпують всієї системи принципів роботи омбудсман, проте вони найбільш яскраво виражають його сутність, підкреслюють його особливу природу та роль у забезпеченні прав людини.

13. Відповідальність омбудсмана  виступає наслідком невиконання  ним чи неналежного виконання своїх прав і обов’язків, закріплених законодавством, згідно з яким омбудсман має відповідати за їх порушення. Тим самим вона має своєю метою забезпечення законності в країні, попередження і присікання правопорушень зі сторони омбудсмана, захист і відновлення порушених прав людини, максимально можливе усунення шкоди, нанесеної діями омбудсмана громадянам, суспільству і т. ін. Таким чином відповідальність сприяє дотриманню омбудсманом чинного законодавства і безпосередньо впливає на якість його роботи та поведінку.

14. Функції омбудсмана – це  основні напрямки його діяльності, які випливають із його завдань  та визначають сутність і соціальне  призначення цього контрольно-наглядового, правозахисного інституту і реалізуються  в передбачених чинним законодавством формах і методах.

15. На думку автора в конституційній  доктрині і практиці більшості  держав світу окреслилися такі  функції омбудсмана, які можна  класифікувати за способами та  засобами його діяльності як: 1) контрольно-наглядова, 2) правозахисна, 3) функція співпраці з органами влади, установами, організаціями, 4) правовідновлююча функція, 5) арбітражна (третейська) функція, 6) функція попередження порушень прав людини, 7) консультативна функція, 8) інформаційна функція, 9) аналітична функція, 10) функція ініціювання реформ в галузі забезпечення прав людини (реформаторська функція), 11) організаційно-управлінська функція.

16. До числа об’єктних функцій  омбудсмана, які витікають із  об’єктів (сфери) його діяльності, тобто  видів прав, які забезпечуються  омбудсманом, можна віднести політично-правову, громадянсько-правову, соціально-правову, економічно-правову, культурно-виховну, екологічно-правову та зовнішньо-правову функції.

17. Дослідження правової природи  інституту омбудсмана свідчить, що він виник у рамках парламентаризму і відповідно до концепції поділу влади на першому етапі своєї діяльності підпорядковувався законодавчій владі, діяв у рамках парламенту і вважався його допоміжним органом. У більшості країн такий підхід щодо визначення місця омбудсмана в механізмі державної влади зберігся. Він призначається парламентом, співпрацює з ним та його спеціальними комітетами і комісіями, котрі у свою чергу активно впливають на його діяльність. Проте у країнах, де має місце більш-менш сильна виконавча влада, вони запроваджуються в рамках виконавчої влади, а в деяких державах відносяться до числа органів контрольно-наглядової гілки влади чи представляють собою автономні інституції, що не входять до класичних гілок влади.

18. За сучасних умов не можна  допускати догматичного трактування розподілу влад як раз і назавжди існуючої схеми і український омбудсман яскравий приклад цьому. Він не входить в жодну з класичних гілок влади, а займає в механізмі державної влади самостійне місце і функціонує в режимі стримування і противаги різноманітних органів влади, сприяючи консенсусу між ними. Уповноважений Верховної Ради України з прав людини виступає автономним контрольно-наглядовим органом влади, що має сферою контролю – права людини і це свідчить про зачатки формування в Україні контрольно-наглядової гілки влади.

РОЗДІЛ II

КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВИЙ ПРОЦЕС УТВЕРДЖЕННЯ ІНСТИТУТУ ОМБУДСМАНА У СВІТІ

2.1. Передумови та етапи  становлення інституту омбудсмана в країнах

Західної Європи, Америки, Азії, Африки, Австралії

Для того, щоб краще розкрити сутність інституту омбудсмана необхідно хоча б коротко проаналізувати розвиток світового конституційно-правового процесу утвердження цього інституту, зумовленого еволюцією держав і суспільства від початку нової історії до сьогодення. У цьому розвитку можна виділити три основні етапи18. Перший етап був найбільш довготривалим і охоплює період з початку ХVIII століття до 30-х років ХХ століття; другий – період від закінчення Другої світової війни до кінця 80-х років ХХ століття; третій етап – сучасність.

Перший етап конституційно-правового процесу утвердження інституту омбудсмана – це період виникнення і становлення цього правозахисного інституту. Свою історію він починає у Швеції. Вважається, що попередником та історичною предтечею його появи був інститут Головного Сенешаля19, який існує у Швеції з ХVІ століття і головною функцією якого є здійснення від імені верховної влади короля нагляду за діяльністю і відправленням правосуддя в королівстві [293, p. 22; 466, c. 49, 55; 503, c. 147]. Однак контроль Сенешаля над правосуддям був далеко не абсолютним, оскільки його робота зводилась в основному до перевірки і нагляду за діяльністю органів юстиції з метою доповідати королю про хід судових справ і відправлення правосуддя, що здійснювалося від імені монарха. Право прямого впливу на судового чиновника, аж до його звинувачення в суді, було покладено з 1683 року на General Richz Schultz’a [602, c. 11].

У 1709 році після поразки під Полтавою король Швеції Карл XII залишив країну і проживав у Туреччині. Раніше могутня держава Швеція переживала важкий період: поразка в Північній війні призвела до значного зменшення кількості населення, зниження його добробуту. Загальні збитки від руйнування міст і сіл перевищували 900 тисяч талерів[149, c. 15]. У цей час у країні починаються масові народні заворушення і, щоб їх припинити, Карл ХІІ 26 жовтня 1713 року у замку Тимурташ20 видає Указ “Про канцлерство”, згідно з яким у Швеції запроваджується посада Королівського омбудсмана (Hogste Ombudsmannen) [467, p. 12]. Йому доручався нагляд за діяльністю суддів, офіцерів і державних службовців з тим, щоб закони і статути в країні виконувалися, а службовці дотримувалися своїх обов'язків. З листопада 1719 року, згідно з доповненням до Указу “Про канцлерство”, ця посада отримала назву канцлера юстиції. На першому етапі особливістю функціонування канцлера юстиції було те, що за підсумками своєї наглядової діяльності він міг не тільки надіслати доповідь на ім’я короля, а й розпочати кримінальне переслідування винних чиновників. Так в одній особі поєднувалися функції Сенешаля та General Richz Schultz’a – з компетенцією щодо нагляду за королівською адміністрацією та органами правосуддя.

У 60-х роках ХVIII ст. уряд “ковпаків” (прихильників графа Арвіда Горна) провів ще більші реформи в галузі державного управління на користь буржуазії, в результаті чого з 1766 по 1772 рр. парламент Швеції взяв у свої руки значні повноваження короля в тому числі і обрання канцлера юстиції, який в цей період призначався не тільки королем, але й представниками чотирьох станів, тобто парламентом країни [489, c. 9]. Таким чином, посада канцлера юстиції трансформувалася з інституту, що слугував перш за все інтересам короля, в інститут, що став на захист інтересів суспільства і до того ж наділеного достатньою самостійністю для ефективного здійснення своїх повноважень і належного захисту прав людини. Однак у 1772 р. король Густав ІІІ відновив королівські повноваження і прийнятим того року законом закріпив статус канцлера юстиції як посадової особи, що призначається королем [569, c. 37].

Основний період становлення інституту омбудсмана у Швеції пов’язується з 1809 роком, і його знову ж не можна відокремлювати від подальшого утвердження демократичних засад управління в передових країнах. Саме під впливом прогресивних політичних та правових доктрин, ідей рівності й соціальної цінності прав людини, в 1809 році у Швеції відбуваються конституційні реформи. Причиною ж послугувало те, що в 1809 р. російський корпус під командуванням генерала Буксгевдена висадився під Стокгольмом і в результаті цієї військової операції Фінляндію було приєднано до Росії. Це призвело до остаточної втрати авторитету королівської влади у Швеції і до повалення 13 березня 1809 року короля Густава ІV Адольфа, відомого своїм деспотизмом і постійними поразками у війнах із Норвегією, Данією та Фінляндією. Номінально главою тимчасового уряду країни погодився стати бездітний та нерішучий дядько Густава ІV Адольфа герцог Карл.

Водночас було прийнято рішення провести в країні конституційну реформу. Чинний у той час “Акт єднання і безпеки”, що регламентував діяльність парламенту, значно обмежував права Риксдагу і по суті зберігав у країні абсолютну монархію. Тому скликаний того ж року Риксдаг вирішив знову ж таки взяти за приклад Францію і Британію та прийняти конституцію, яка б грунтувалася на демократичних засадах і закріпила принцип поділу влади, а також передбачила відповідний механізм стримувань і противаг між гілками влади. З цією метою було створено конституційний комітет риксдагу із 15 депутатів - представників усіх чотирьох станів - під головуванням барона Л.А. Маннергейма. Комітет виконав своє завдання за 14 днів [489, c. 10], і 6 червня 1809 року вже було прийнято Конституцію - “Документ про правління”, згідно з якою, з метою запобігання узурпації влади в руках монарха й урівняння повноважень короля і парламенту, останньому надавалося право обирати спеціального парламентського омбудсмана, до обов’язків якого належали нагляд за дотриманням законів та інших нормативно-правових актів судами й іншими органами публічної адміністрації та охорона прав підданих.