Організація роботи та гарантії забезпечення діяльності українського омбудсмана

Оскільки невиконання державними чиновниками своїх обов’язків є однією з причин грубих та масових порушень прав людини, першочерговим завданням омбудсмана є виховання та просвіта культури прав людини посадових осіб, у компетенцію яких входить забезпечення дотримання і захисту прав людини. У даному контексті варто зазначити, що омбудсман виконує виховну функцію навіть по відношенню до правоохоронних органів, судів, оскільки як інститут, що будує свою діяльність на демократичних засадах, який виник завдяки демократичному розвиткові держави, побудові громадянського суспільства, він “пробиває” конституціоналізацію правового мислення працівників цих органів, намагаючись усунути відсутність традицій безпосереднього використання судами, правоохоронними органами норм конституції.

Реалізуючи цю функцію, омбудсмани значні зусилля у цьому напрямі спрямовують на поширення знань про міжнародні стандарти у галузі прав людини. Тим самим вони створюють передумови для широкого застосування ієрархії цінностей, визнаних у міжнародному праві, і в першу чергу в пактах про права людини та в Європейській конвенції про права і основні свободи людини [297, c. 140].

Екологічна функція – життєво важлива діяльність будь-якої сучасної держави. Не тільки на національному, а й на міжнародному рівні сьогодні розроблено та прийнято цілий ряд нормативних актів, спрямованих на урегулювання діяльності різноманітних суб’єктів у галузі природокористування. У багатьох країнах діють національні програми з охорони навколишнього природного середовища. Об’єктивною необхідністю такої діяльності є розвиток науково-технічного прогресу і його наслідки для людини: забруднення повітря, підвищення рівня радіації, забруднення річок, озер, моря, океанів тощо. Екологічно агресивне виробництво стало агресивним і стосовно людини та її здоров’я [518, c. 148]. Тому держава вимушена займатися захистом екології та екологічних прав людини і важливу роль тут відіграють омбудсмани [348]. Їх правозахисна діяльність у цій сфері полягає перш за все у охороні права людини на безпечне для життя і здоров’я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди. У деяких країнах омбудсман стоїть на сторожі прав громадян щодо вільного доступу до інформації про стан довкілля, про якість харчових продуктів і предметів побуту і т. ін.

На відміну від більшості об’єктних функцій омбудсмана його зовнішньо-правова функція частково знайшла законодавче закріплення в низці країн. Наприклад, регламентом про роботу омбудсмана Словенії передбачено: “Уповноважений співпрацює з аналогічними інститутами і їх структурами з інших країн, а також з відповідними міжнародними організаціями” [364, c. 345]. В Україні в законі про Уповноваженого має місце положення: “Метою парламентського контролю, який здійснює Уповноважений, є: … поліпшення і подальший розвиток міжнародного співробітництва в галузі захисту прав і свобод людини і громадянина” [170]. У Свердловській, Саратовській, Смоленській, Волгоградській областях, Красноярському і Приморському краях, в Республіці Саха (Якутія) Російської Федерації та в ряді інших країн законодавчо закріплено формулу “омбудсман розвиває міжнародну співпрацю в галузі прав людини”.

Зовнішньо-правова функція омбудсмана полягає в тому, що він стоїть на сторожі прав і свобод визнаних не тільки на національному законодавчому рівні, а й міжнародним правом, презентує собою правозахисний державний орган у відносинах з міжнародними організаціями, сприяє розвиткові міжнародної співпраці у галузі прав людини. Цей напрямок діяльності омбудсманів дуже важливий у зв’язку з наявністю великої кількості різноманітних міжнародних конвенцій про права людини, існуванням багатьох міжнародних урядових та неурядових правозахисних інституцій, інтеграційними процесами, що відбуваються у світі, входженням більшості країн світу до міжнародних організацій, перебування в яких диктує необхідність розвитку і зміцнення міжнародної співпраці у галузі захисту прав людини.

Зовнішньо-правова функція омбудсмана має свій вияв і в укладанні договорів про співпрацю зі своїми колегами з інших країн та іншими суб’єктами міжнародного права. Укладаючи їх в установленому порядку, омбудсмани, виходячи із загального розуміння завдань щодо забезпечення гарантій захисту прав і свобод громадян, їх дотримання і поваги органами влади та посадовими особами, зобов’язуються сприяти відновленню на території своєї країни порушених прав громадян інших країн; здійснювати взаємний обмін інформацією, аналітичними, довідковими матеріалами про свою діяльність з питань прав і свобод громадян, форм і методів їх захисту; проводити спільні експериментальні і дослідницькі роботи, організовувати науково-практичні конференції і семінари з метою удосконалення механізмів правозахисної діяльності на місцевому, регіональному і національному рівнях; проводити регулярні міжсторонні консультації з питань захисту і дотримання прав людини; обмінюватися інформацією і координувати свої позиції під час проведення міжнародних конференцій, семінарів, круглих столів, інших заходів, що проводяться за участю сторін. Такі договори про співпрацю укладені між Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини України та Уповноваженим з прав людини Російської Федерації, між українським омбудсманом та омбудсманом Польщі, російським омбудсманом та омбудсманом Угорщини, російським омбудсманом та омбудсманом Польщі, парламентськими адвокатами Молдови і російським Уповноваженим з прав людини та ін.

Виходячи з ряду міжнародних угод, країни-учасники цих угод повинні готувати періодичні доповіді щодо виконання ними своїх зобов’язань про дотримання прав людини, і омбудсмани беруть безпосередню участь у підготовці таких доповідей чи здійснюють моніторинг підготовки таких доповідей до міжнародних конвенційних органів. Велика робота проводиться ними щодо визначення міжнародних конвенцій з прав людини, до яких необхідно приєднатися їх державам. Варто зазначити, що наразі міжнародна співпраця омбудсманів є одним з найперспективніших напрямків їх діяльності.

Резюмуючи ж сказане про функції омбудсмана, можна зробити висновок, що в конституційній доктрині і практиці більшості держав світу окреслилися його функції, які можна класифікувати за способами та засобами його діяльності. Такими є: 1) контрольно-наглядова функція; 2); правозахисна; 3) функція співпраці з органами влади, установами, організаціями; 4) правовідновлююча функція; 5) арбітражна (третейська) функція; 6) функція попередження порушень прав людини; 7) консультативна функція; 8) інформаційна функція; 9) аналітична функція; 10) функція ініціювання реформ в галузі забезпечення прав людини (реформаторська функція); 11) організаційно-управлінську функція та ін. Також для омбудсмана характерні такі об’єктні функції як політично-правова, громадянсько-правова, соціально-правова, економічно-правова, культурно-виховна, екологічно-правова та зовнішньо-правова функції. Всі функції омбудсмана тісно взаємопов’язані і спрямовані на оптимальне здійснення ним своїх функціональних обов’язків щодо ефективного захисту прав і свобод людини та громадянина, демократизацію суспільних відносин, визнання людини найвищою соціальною цінністю.

1.4. Місце омбудсмана  в системі органів державної  влади

Сьогодні принцип поділу влади є основоположним у формуванні та функціонуванні механізму державної влади. Без нього неможливо уявити демократичний розвиток держави, належне забезпечення прав і свобод людини та громадянина. І визначення місця інституту омбудсмана в механізмі державної влади важливо як в теоретичному, так і в практичному аспектах, оскільки стосується, по-перше, статусу самого інституту, його прав та обов’язків по відношенню до інших органів влади, по-друге, від місця омбудсмана в системі органів державної влади залежить характер та якість реалізації його функцій, по-третє, визначення місця омбудсмана в структурі вищих органів державної влади країни сприятиме вирішенню деяких існуючих проблем взаємодії гілок державної влади, забезпеченню стабільності конституційного ладу, розвитку суспільства, оптимальному функціонуванню державного механізму в цілому і практичній реалізації принципу поділу влади.

На жаль, питання визначення місця омбудсмана в системі органів державної влади не отримало ще належного грунтовного наукового дослідження. У вітчизняній та зарубіжній навчальній літературі цей правозахисний інститут при розгляді принципу поділу влади або ігнорують, або здебільшого штучно без належної аргументації відносять тільки до законодавчої гілки влади [352, c. 222; 257, c. 253; 276, c. 99; 491, c. 37]. Значна частина науковців також дотримується цього підходу. Наприклад, український вчений М. Косюта зазначає, що парламентський статус Уповноваженого дає підстави для висновку про його належність до законодавчої влади, хоча він і не займається законотворчістю, а лише стежить за дотриманням законів у царині прав людини, тобто сприяє реалізації контрольної функції Верховної Ради [271, c. 7]. Цю ж точку зору підтримують Н.В. Бутусова, А.Н. Соколов, К.Б. Трумпель, які твердять, що для інституту омбудсмана характерною є, перш за все, та обставина, що ця посада існує в рамках парламентаризму [81, c. 14; 489, c. 23] та К. Закоморна, яка пише, що визначення місця даного інституту в розділі Конституції 1996 р., присвяченому Верховній Раді, та розкриття концепції функціонування українського омбудсмана в Законі України “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини” свідчить про призначення Уповноваженого бути насамперед засобом парламентської охорони прав і свобод людини та громадянина [151, c. 47]. Фредерік Бернард, погоджуючись в основному з таким підходом, стоїть на позиції, що все-таки омбудсман діє як непрямий інститут парламенту й як уповноважений парламенту [39, c. 65]. Майже такої ж точки зору дотримуються українські вчені-правники С. Ківалов та М. Орзіх [212, c. 69]. Н.Ю. Хаманєва у більшості своїх робіт, присвячених інституту омбудсмана, також виходить з того, що ця посада існує в рамках парламентаризму і спрямована на контроль за певною діяльністю державних органів. Хоча при цьому вона зазначає, що сам омбудсман не є ні органом влади, ні державного управління, ні судовим органом. Його діяльність більш демократична у порівнянні з іншими органами, що здійснюють захист прав громадян [562, c. 13; 563; 567, c. 20]. А в інших своїх дослідженнях вона говорить, що участь у низці держав виконавчої влади в процесі призначення омбудсмана викликає закономірні сумніви в однозначності і беззаперечності цієї тези [557, c. 160].

Справді, омбудсман виник у рамках парламентаризму і відповідно до концепції поділу влади на першому етапі своєї діяльності був підпорядкований законодавчій владі, діяв у рамках парламенту і вважався його допоміжним органом. У більшості країн такий підхід щодо визначення місця омбудсмана в механізмі державної влади зберігся [261, c. 542]. Він призначається парламентом, співпрацює з ним та його спеціальними комітетами і комісіями, котрі у свою чергу активно впливають на його діяльність.

Проте у країнах, де має місце більш-менш сильна виконавча влада, вони запроваджуються в рамках виконавчої влади. Так, у ряді штатів США відмовилися від сприйняття цього інституту тільки як структури законодавчої гілки влади. Виконавчі омбудсмани діють також на регіональному рівні в Італії, Канаді, Австралії, Російській Федерації та в деяких інших країнах. І практика підтверджує, що вони дійсно здатні функціонувати та захищати права людини не менш ефективно ніж законодавчі омбудсмани.

Хоча, на думку деяких дослідників цього інституту, “урядові” варіанти омбудсманівської моделі породжують проблеми і певною мірою обмежують незалежність і неупередженість цієї посадової особи. Особливо це проявляється в тих державах, де виконавча влада наділена повноваженнями регулювати бюджет омбудсманівської служби [567, c. 21]. Однак така претензія може пред’являтися і до представницьких органів, які у випадку підпорядкування їм інституту омбудсмана також законодавчо передбачають певні важелі впливу на цей правозахисний механізм. Тому важко однозначно сказати, яка з зазначених моделей омбудсмана є досконалішою. Будь-яка з них відіграє позитивну роль як засіб позасудового захисту прав і свобод людини та громадянина. Звичайно, що парламентська модель збільшує можливості омбудсмана впливати на органи управління і посилює позиції парламенту в галузі контролю за виконавчою владою. З іншого боку, виконавчі омбудсмани роблять виконавчу гілку влади демократичнішою, гнучкішою, ліберальнішою в царині прав людини. Виходячи з цього останнім часом при запровадженні інституту омбудсмана почала використовуватися модель квазіомбудсмана, яка поєднує в собі риси виконавчої та представницької схеми цієї інституції, або ж на законодавчому рівні визнається автономність цього інституту, що робить таких омбудсманів незалежними від законодавчої і виконавчої гілок влади. Прикладом останнього варіанту слугують омбудсмани Польщі, Російської Федерації, Угорщини, України, Грузії, Данії та ряду інших країн. І сьогодні все більше авторів, говорячи про природу інституту омбудсмана, підкреслюють, що ця інституція повинна бути незалежною від будь-яких органів державної влади. Тільки при такому підході, з таким статусом, на їх думку, омбудсман зможе належно виконувати покладені на нього зобов'язання.

У науковій літературі починають з’являтися роботи, автори яких відстоюють точку зору, що омбудсман має бути не тільки незалежним і діяти неупереджено у відповідності з точними приписами і правилами, встановленими законодавством, але й не входити в жодну з гілок влади, оскільки він є достатньо впливовим інститутом, здатним самостійно істотно впливати на функціонування органів державної влади з метою недопущення ними порушень прав людини. На таких позиціях стоять перш за все вчені-правники країн колишнього соціалістичного табору. Зокрема М.В. Баглай зазначає, що в будь-якій державі існують органи державної влади, які не входять ні в одну із трьох влад – законодавчу, виконавчу і судову, а є незалежними органами державної влади з особливим статусом. До них він відносить прокуратуру, Рахункову палату, Уповноваженого з прав людини, Центральний банк РФ, Центральну виборчу комісію та Академію наук [19, c. 343-347]. Про це ж говорить О. Соколов, який уточнює, що Уповноважений з прав людини в Російській Федерації не належить ні до судової, ні до виконавчої, ні до законодавчої, хоча і призначається останньою [490, c. 99].

А.В. Євінтов, продовжуючи цю точку зору відносно українського омбудсмана, стверджує: “Так, уповноваженого з прав людини, згідно з Конституцією України призначає парламент. Проте це зовсім не означає, що він є уповноваженим парламенту. Цю особу уповноважує держава стояти на сторожі законних прав її громадян. Однак при цьому омбудсмен у своїй діяльності не підзвітний не тільки парламенту, але й … державі” [285]. До такого ж висновку щодо статусу Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини дійшли В. Малиновський та автори коментаря Конституції України. Вони стверджують, що він діє незалежно від будь-якої влади та не пов’язаний ніяким імперативним мандатом [320, c. 49; 239, c. 229]. В.Процюк, аналізуючи ситуацію з статусом Уповноваженого з прав людини в Україні, також зазначає, що з його точки зору, науковий аналіз показує, що українського омбудсмана не можна віднести до трьох класичних гілок влади, натомість очевидно, що він виконує контрольно-наглядові функції і займає своє самостійне місце в механізмі реалізації влади [443, c. 7]. Його підтримує перший український омбудсман Н. Карпачова, яка констатує: “Особливість статусу Уповноваженого з прав людини полягає в тому, що він не належить до будь-якої з гілок державної влади, а є органом sui generis, особливого роду, з унікальним статусом. Реалізація його мандату в умовах сучасної України ускладнюється тим, що він не вписується у традиційно існуючу систему влади. Тому невідворотним на етапі його становлення є пошук оптимальних механізмів взаємодії з владними структурами, одночасно із збереженням свого незалежного статусу” [202; 203, c. 29].