Організація роботи та гарантії забезпечення діяльності українського омбудсмана

Слід підкреслити, що введенню інституту омбудсмана з такими повноваженнями сприяли як політична доцільність, бо завдяки цьому парламент хотів обмежити владу короля, посилити контроль за урядом і судами, зняти політичну напругу в суспільстві, так і бажання шведського парламенту гарантувати ефективну систему державного правління і захистити основні права громадян країни завдяки незалежному, неупередженому у своїй діяльності інституту омбудсмана. Причому, на думку деяких учених, другий аспект мав більш вагоме значення при запровадженні цього правозахисного інституту, ніж перший. “Бажання гарантувати кращу систему управління і надійний захист основних прав та свобод, а не тільки політична доцільність спонукало Швецію прийняти і послідовно проводити в життя ідею про незалежну і неупереджену посадову особу, яка контролює адміністрацію і не підпорядковується виконавчій владі,” – стверджує дослідник цього інституту

В.В. Бойцова [64, c. 42].

Першим омбудсманом Швеції в 1810 році став Ларс Август Маннергейм, який до того обіймав посаду голови Конституційного комітету, протягом тривалого часу брав активну участь у політичному та громадському житті держави, був лідером Конституційної партії Швеції, мав авторитет у країні. Все це свідчить про високі вимоги до кандидата на цю посаду вже в той час [620].

Другою державою, що ввела цей інститут, була Фінляндія, сусід Швеції та країна, що мала багато спільних із нею традицій у практиці державотворення. Введення інституту омбудсмана в цій країні пов’язане з загальною реорганізацією влади у Фінляндії у 1919 році. До цього часу у Фінляндії функціонував запроваджений під впливом Швеції інститут канцлера юстиції. Однак за Тільзітським мирним договором у 1809 році Швеція та Фінляндія розділилися й остання після підписання Протоколу про союз та безпеку відходила до Росії як “Велике Князівство”. Відповідно, правова система Фінляндії зазнавала впливу з боку Росії, а отже, змінювався статус канцлера юстиції. У цей період він призначався генерал-губернатором і мав звання прокурора, що явно ототожнювало його з аналогічним російським інститутом. Хоча слід зазначити, що саме в цей час канцлер юстиції Фінляндії утвердився в ролі захисника громадян і завоював авторитет та повне визнання в суспільстві. За інструкцією 1912 року до його компетенції належав контроль за судами, адміністраціями, становищем ув’язнених і затриманих; він також мав право бути присутнім на засіданнях Сенату і отримувати повне сприяння від усіх посадових осіб [569, c. 55].

Здобуття незалежності Фінляндією після революції в Росії у 1917 році викликало в суспільстві дебати щодо подальшого розвитку країни та вибору форми правління (монархічної чи республіканської). Коли ж перевагу здобула точка зору про республіканську форму правління, 17 липня 1919 року в країні було прийнято Конституцію, в якій бралася до уваги практика державотворення Швеції, реформувалися органи державної влади і вводився інститут омбудсмана юстиції.

Запровадження інституту омбудсмана у Фінляндії стало важливим фактором забезпечення контрольно-наглядових функцій держави і суспільства за апаратом виконавчої влади [557, c. 150]. Омбудсман функціонував паралельно і незалежно від канцлера юстиції, маючи практично такі ж самі повноваження у сфері контролю, що і канцлер, що надалі стало причиною серйозних конфліктів між ними. У 1919-1933 роках було навіть декілька пропозицій щодо ліквідації інституту омбудсмана, але законодавчо вони не були підтримані [293, c. 182]. Конфлікт між канцлером юстиції та омбудсманом було усунено реформою 1933 року, коли чітко розмежували їхню компетенцію і канцлер юстиції утвердився перш за все в статусі юридичного радника уряду, а омбудсман – у статусі контрольно-наглядового, правозахисного органу.

30-ми роками ХХ століття завершується  перший етап конституційно-правового  процесу утвердження інституту  омбудсмана у світі. Як бачимо, для нього характерна поступова  трансформація омбудсмана з органу, який спочатку виступав у Швеції  як засіб обмеження всевладдя монарха та підтримки авторитету парламенту в суспільстві, а у Фінляндії як засіб забезпечення контрольно-наглядових функцій держави і суспільства за апаратом виконавчої влади в правозахисний орган, якому надано значні права в галузі парламентського контролю за дотриманням норм конституції та чинного законодавства органами управління, з метою недопущення порушень прав людини. Таким чином, правозахисна функція омбудсманів Швеції та Фінляндії викристалізувалася поступово, пройшовши декілька ключових моментів зміни їх правового статусу, повноважень.

Інша особливість омбудсманів першого покоління полягає в тому, що територіальні обшири конституційно-правового процесу їх утвердження є доволі обмеженими – такий інститут запроваджено тільки у двох країнах. Проте це сприяло тому, що моделі омбудсманів Швеції та Фінляндії мало відрізняються одна від одної, їм притаманно багато спільних рис, хоча і певна специфіка, зумовлена особливостями національних форм правління та правових систем цих країн, теж має місце.

Омбудсмани Швеції та Фінляндії завдяки значному досвіду правозахисної діяльності є носіями багатьох демократичних традицій. Вони справили і справляють історичний вплив на становлення і розвиток цього правозахисного контрольно-наглядового органу в інших країнах.

Другий етап конституційного-правового процесу утвердження інституту омбудсмана у світі характеризується значним розширенням масштабів його запровадженням й істотними відмінностями схеми цього інституту в різних країнах. Уперше цей процес став дійсно світовим, поширившись практично на всі континенти Землі. Цьому сприяли такі явища, як повалення фашистських режимів у країнах Європи, розпад колоніальних імперій і утворення нових країн, що стали на демократичний шлях розвитку, прийняття в цілій низці держав демократичних конституцій, що закріпили такі принципи конституційного ладу, як принцип поділу влади, принцип політичного, економічного та політичного плюралізму, принцип верховенства права, принцип визнання людини найвищою соціальною цінністю і т. ін. Це сприяло демократизації державного і суспільного життя. Значне місце в цих конституціях відводилося врегулюванню правового статусу людини, закріпленню за нею громадянських, політичних, соціальних, економічних та культурних прав і свобод, цілого ряду гарантій цих прав і свобод, серед яких і інститут омбудсмана.

Становлення омбудсманів другого покоління розпочалося після закінчення Другої світової війни. 21 квітня 1952 р. рішенням парламенту введено інститут омбудсмана в Норвегії. Цьому передувало триразове дослідження Тіллітоманскоміте його моделей у Швеції та Фінляндії в 1946, 1950 та 1952 рр. [569, c. 60]. Причому спочатку була запроваджена посада військового омбудсмана, який здійснював контроль тільки за збройними силами Норвегії, через чотири роки його повноваження поширилися на альтернативну службу, а законом від 22 червня 1962 р. та інструкцією від 8 листопада того ж року створений відповідний орган для контролю за діяльністю цивільних адміністрацій, хоча законопроект про нього було підготовлено ще в 1953 році.

Вважається, що історичною передумовою введення інституту омбудсмана в цій країні була Унія ХІХ століття, укладена між Швецією та Норвегією, яка на довгий час поєднала ці дві держави і вплинула на історичний хід розвитку державотворення в цих країнах [192, c. 18].

У 1953 р., відповідно до конституційної реформи, інститут омбудсмана запроваджується в Данії. Створена ще в 1946 році конституційна комісія виступила за доповнення наявних у країні празахисних механізмів. Ця пропозиція грунтувалася на тому, що тогочасні гарантії прав людини в Данії були явно недостатніми внаслідок екстраординарної експансії повноважень виконавчою владою. Це вимагало посилення контролю з боку законодавчої влади по відношенню до виконавчої гілки влади щодо використання нею своїх повноважень, недопущення зловживань владою і порушень прав людини. Крім того, введення інституту омбудсмана було викликане недостатністю судового контролю за великою масою адміністративних рішень. Тому багато хто серед впливових політиків, відомих діячів країни виступав за додаткові механізми захисту прав людини, у тому числі за запровадження інституту омбудсмана. З точки зору прихильників цього інституту, він мав відіграти значну роль у вирішенні проблеми забезпечення прав людини, повинен розширити публічний інтерес і активізувати дискусії з життєво важливих проблем у галузі прав людини.

Проте незважаючи на численні пропозиції запровадити в системі органів державної влади омбудсмана, було й чимало противників цього інституту. У результаті компромісу між противниками та прихильниками цього інституту в ст. 55 Конституції Данії від 5 червня 1953 року було закріплено наступне положення: “Законодавство регулює призначення Фолькетингом двох осіб, які не повинні бути депутатами Фолькетингу, з метою контролю за цивільною і військовою адміністрацією держави” [243, c. 309].

Більш детально статус омбудсмана в Данії було закріплено Законом про омбудсмана від 11 червня 1954 року, пізніше доповненим Директивою парламенту від 22 травня 1956 року, у яку вносилися зміни в 1959 та 1961 роках. У 1962 році Фолькетинг Данії прийняв нову Директиву щодо діяльності омбудсмана, включивши до неї всі нововведення з урегулювання статусу цього правозахисного інституту [569, c. 68].

В 50-60 рр. ХХ ст. ідея омбудсмана розповсюдилася з північних (скандинавських) країн в інші країни Європи, Америки, Азії, Африки. У 1957 році введено посаду уповноваженого Бундестагу з оборони у ФРН. Запровадження тільки військового омбудсмана пояснюється тим, що створення інституту цивільного омбудсмана вимагало б нової інтерпретації традиційної німецької концепції, відповідно до якої сильний, жорсткий контроль за адміністративними органами не бажаний, оскільки для Німеччини характерним було і залишається верховенство виконавчої гілки влади. Що ж стосується військового омбудсмана, то тут поштовхом стало бажання окремих демократичних лідерів ФРН посилити парламентський контроль у військовій сфері після завершення реформування федеральних збройних сил, щоб не допустити повторення політичних подій 30-40-х років ХХ століття і перевтілення армії на “державу в державі”.

Уперше питання про уповноваженого Бундестагу як “ока” парламенту обговорювалося в 1952 році під час розробки законодавства про збройні сили. З цією пропозицією виступив Ернест Пол, член парламенту Німеччини, який познайомився з інститутом омбудсмана Швеції, перебуваючи там під час Другої світової війни. Її підтримали голова комітету Бундестагу з оборони, віце-президент Бундестагу доктор Ріхард Джагір та його заступник Фріц Ерлер. Однак втілилася на практиці ця ідея тільки 19 березня 1956 року, коли за повної підтримки уряду, парламенту та громадськості було внесено поправку-доповнення в Конституцію ФРН такого змісту: “Для охорони основних прав і як допоміжний орган Бундестагу при здійсненні ним парламентського контролю призначається уповноважений Бундестагу з оборони. Деталі визначаються федеральним законом”(ст. 45 б)[242, c. 185].

Після цього створена з депутатів Бундестагу і представників уряду ФРН комісія почала вивчати світовий досвід функціонування військового омбудсмана та працювати над проектом закону про уповноваженого. До червня 1957 року аналіз результатів роботи комісії був доведений до Бундестагу, а 26 червня 1957 року парламент країни прийняв і відповідний федеральний конституційний закон про Уповноваженого бундестагу з оборони Німеччини, що діє зараз у редакції 1982 року. Першим військовим омбудсманом ФРН 3 квітня 1959 року було обрано Гельмута фон Грохльмена, який до цього обіймав посади міністра внутрішніх справ і лейтенант-губернатора [303]. На сьогодні вперше за всю історію ФРН посаду Уповноваженого обіймає жінка – К. Марієнфельд [149, c. 164].

Слід зазначити, що введення інституту військового омбудсмана спричинило цікавість до нього, а також стало причиною порушення громадськістю, науковцями проблеми запровадження в Німеччині інституту цивільного омбудсмана. І 19 липня 1975 року парламентом країни прийнято Закон “Про повноваження Комісії Бундестагу з петицій”, який закріплює статус Комісії як колегіальну модель омбудсмана. А в 1979 році в Німеччині запроваджено інститут омбудсмана з захисту особистих даних. Окрім того, в цій країні омбудсмани функціонують у цілому ряді земель. Так, у землі Гессен із 1970 року діє інститут Уповноваженого з захисту приватного життя. Приклад Гессену наслідували дев’ять інших федеральних земель. У Рейнланд-Пфальці з 1974 року запроваджено посаду цивільного омбудсмана, а у землі Шлезвіг-Гольдштейн із 1988 року – посаду спеціалізованого омбудсмана з соціальних питань.

У 1962 році інститут омбудсмана запроваджено в Новій Зеландії. Введенню нового правозахисного інституту в цій країні сприяла участь групи новозеландських юристів, серед яких були генеральний прокурор при тодішньому лейбористському уряді і заступник міністра юстиції, в конференції ООН на Цейлоні (Канді) в 1959 році, де вперше на міжнародному рівні була розкрита роль омбудсмана в захисті прав людини та контролі за органами державної влади і було запропоновано з метою демократизації влади запровадити цей інститут в інших країнах світу. Доповідь на конференції тодішнього датського омбудсмана Стефана Гурвіца на тему “Скандинавський омбудсман” була настільки яскравою, переконливою, що відповідний закон у Новій Зеландії було прийнято 7 вересня 1962 року. Першого омбудсмана було обрано вже 1 жовтня 1962 року [562, c. 27]. Для цієї країни, яка мала однопалатний парламент, введення інституту омбудсмана допомогло оформити свій варіант розподілу влади, ввести в управлінську структуру механізм, що забезпечував контроль за державним апаратом з боку громадськості.

У 1965 році інститут омбудсмана запроваджений на Островах Кука, у 1966 році - у Гвіані, Гайані. Того ж року цей правозахисний інститут утверджується на африканському континенті в Танзанії. Його поява в цій країні пов’язана з введенням у державі однопартійної системи. Виходячи з цього факту, спеціально створена президентська комісія відзначила, що наділені широкими повноваженнями урядові та партійні чиновники можуть приймати негативні для суспільства рішення і тому необхідно утворити ефективний механізм захисту прав простих громадян [391, c. 79]. Для цього і була запроваджена служба омбудсмана. Приклад Танзанії наслідували й інші країни Африки. У 1966 році в Гані організована Уповноважена Комісія Національного Комітету Визволення – модифікований варіант омбудсманівської служби21. Конституції Маврикії 1967 та 1968 років теж передбачали введення посади омбудсмана і закріплювали його статус (хоча першого омбудсмана було призначено у 1970 році) [63, c. 33].

У 1966 році відбувається поступове становлення інституту омбудсмана в Ізраїлі. Інтерес до нього було виявлено ще у 1965 році, коли Доріс Ланкін опублікував у “Jerusalim Post” статтю “Омбудсман Ізраїлю: чи дійсно він необхідний?” І вже наступного року Кнесет обговорював відповідний білль. Але оскільки в країні функціонував інститут державного контролера, то омбудсмана спочатку запровадили на місцевому рівні у місті Єрусалимі, і тільки 31 березня 1971 року було прийнято закон про введення такої посади на національному рівні. Самим Уповноваженим було призначено державного контролера доктора Е. Небензалу, який розпочав виконувати свої обов’язки 22 вересня 1971 року. У 1972 році в країні було запроваджено посади військового омбудсмана Ізраїлю й омбудсмана поліції Ізраїлю [569, c. 164].