Організація роботи та гарантії забезпечення діяльності українського омбудсмана

Детальне дослідження цього інституту в Україні розгорнулося на початку 90-х років, коли країна взяла курс на побудову демократичної, правової, соціальної держави і людина, її права та свободи були визнані найвищою соціальною цінністю. У цей час ідея запровадження в країні інституту омбудсмана отримала плідний грунт для реалізації.

Про необхідність введення в систему державної влади України цієї інституції українські законодавці вперше продекларували в проекті Концепції Конституції (Основного Закону) Української Радянської Соціалістичної Республіки, де зазначалося, що “з урахуванням особливої важливості проблеми забезпечення прав і свобод громадян установлюється посада Уповноваженого з питань захисту прав людини, якого призначає Верховна Рада” [268]. У схваленій Верховною Радою УРСР 19 червня 1991р. Концепції нової Конституції України це положення відображене повністю [269].

Надалі розробники проектів нової Конституції України обов’язково брали до уваги дане положення Концепції, визнаючи на конституційному рівні статус українського омбудсмана. Зокрема, положення про нього мали місце в першому проекті Конституції України в редакції від 8 серпня 1991року [260], в проектах Конституції України в редакції від 10 червня 1992 року [264, c. 90] та в редакції від 26 жовтня 1993 року [265].

Хоча варто зазначити, що в цей період в Україні були не тільки прихильники інституту омбудсмана, а й противники, які виходили з того, що його запровадження в державі недоцільне. Основна їх мотивація полягала в тому, що ця інституція не має традицій у вітчизняній правовій системі і буде малоефективною, оскільки дублюватиме діяльність правоохоронних органів, і в першу чергу органів прокуратури, які вже мають і напрацьований досвід правозахисної діяльності, і відповідні кадри, і т. ін. [577, c. 55; 614]. Висловлювався також ними скепсис щодо можливості нової інституції реально вплинути на стан правозахисту в Україні, передусім через її дуже обмежені кадрові можливості [402, c. 429-430]26 та звучала думка, що взагалі ефективний захист прав людини цією інституцією в умовах трансформаційного періоду не можливий [273].

Однак такі точки зору не знайшли широкої підтримки ні серед науковців, ні серед політиків, ні серед громадськості України. У суспільній свідомості все більше зміцнюється думка про важливість інституту Уповноваженого у сфері забезпечення прав людини. Тому в кожному з проектів нової Конституції України так чи інакше знаходила відображення ідея цього інституту.

За введення цього інституту виступали такі науковці, як М. Орзіх, В. Євінтов, М. Грошевий, Г. Мурашин, В. Тацій, М. Цвік та ряд інших [360, c. 18; 143, c.36-39; 510, c. 35-42; 571, c. 60-68; 387, c. 286]. Активну пропагандистську роботу з запровадження в Україні інституту омбудсмана вели різноманітні громадські організації. У резолюції Другого Світового Конгресу українських юристів з цього приводу зазначалося: “Введення інституту Уповноваженого у правах людини (омбудсмана) позитивно вплинуло б на підвищення ефективності функціонування всієї правової системи, додало б динамізму і результативності процесу реалізації права та захисту прав людини в Україні” [331, c. 28]. Всебічно обговорювалися різноманітні аспекти майбутньої моделі цього інституту на четвертих Всеукраїнських читаннях до Дня захисту прав людини, організованих 10 грудня 1996 року в Києві Українською Правничою Фундацією й Українським Центром прав людини.

У 1997 році у Львові Комісією Верховної Ради України з прав людини, національних меншин і міжнародних відносин за підтримки департаменту Ради Європи з прав людини та українських правозахисників було проведено науково-експериментальний та інформаційний семінар, на якому широко обговорювався світовий досвід функціонування омбудсманів. На семінарі виступили спеціальний радник з прав людини в Україні Ради Європи М. Феркухансон, спеціальний радник з юридичних питань в Україні Ради Європи Н. Вутова, парламентський Уповноважений Великої Британії У. Рід, Народний Захисник Іспанії А.Канеллас, Уповноважений Державних зборів з громадянських прав Угорщини Й. Кальтенбах, професор права з Норвегії Е. Сміт. З українського боку виступали провідні вчені, відомі правозахисники, а також народні депутати, які ознайомили присутніх із розробленими авторськими законопроектами щодо статусу Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини [149, c. 137].

Слід відзначити, що і процес розробки закону про українського омбудсмана, був досить таки плідним. Перший проект закону “Про Захисника прав громадян України” підготував народний депутат України С.О. Кириченко. Розробляючи його, автор ураховував світовий досвід, і його модель цього контрольно-наглядового та правозахисного органу головним чином представляла собою рецепцію інституту омбудсмана, тобто запозичення тих його схем, які вже протягом тривалого часу працювали в реальному юридично-правовому механізмі і через конкретні правові відносини, були апробовані та пройшли іспит самим часом і життям [165].

30 серпня 1995 року, перед початком  чергової четвертої сесії Верховної  Ради України, цей законопроект  було подано на розгляд парламенту [273]. Над його вивченням працювали  дві робочі групи, до яких належали  автор та члени Комісії з  питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин, а також фахівці відомих вищих юридичних закладів та установ України (Української національної юридичної академії ім. Я. Мудрого, Інституту держави і права ім. В.М. Корецького, Інституту законодавства і т.д.). Проте прийняття Конституції України 28 червня 1996 року, яка своїми статтями 55, 85, 101 та 150 закріпила статус Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини зупинило роботу цих робочих груп. З урахуванням положень нового Основного Закону України С.О. Кириченко доопрацював свій авторський проект закону. Юридичний та науково-експертний відділи Верховної Ради України дали позитивні висновки щодо доопрацьованої його редакції. П’ять постійних Комісій Верховної Ради України під час п’ятої та шостої сесій прийняли рішення про внесення цього проекту на розгляд Верховної Ради України у першому читанні. 26 грудня 1996 року і профільна комісія – Комісія з питань прав людини, національних меншин та міжнаціональних відносин - прийняла рішення про внесення на розгляд Верховної Ради України у першому читанні авторського проекту Закону С. Кириченка. Однак 27 грудня 1996 року до Верховної Ради України вноситься ще один проект Закону про Уповноваженого з прав людини, автором якого виступив народний депутат України М. Товт. Виходячи з цього, голова Комісії з питань прав людини, національних меншин та міжнаціональних відносин В.Г. Буткевич направив для розгляду постійними комісіями Верховної Ради України два проекти закону - С. Кириченко та М. Товта. Концептуальних відмінностей між ними не було, за винятком того, що М.М. Товт принципово дотримувався позиції, що Уповноваженому не потрібні регіональні представництва його робочого апарату і що приймати рішення майже з усіх питань і здійснювати основний обсяг роботи Уповноважений повинен одноосібно [171; 172; ]27.

В цей же період активну участь у законотворчій роботі з вироблення моделі українського омбудсмана почала брати і комісія Верховної Ради України з прав людини, національних меншин та міжнаціональних відносин, авторський колектив якого складали народні депутати Е.І. Павленко, Ю.А. Кармазін, А.А. Петренко під керівництвом заступника голови комітету Н. Карпачової. 11 лютого 1997 року вони подали Верховній Раді України свій проект закону про Уповноваженого. Однак деякі депутати українського парламенту піддали його критиці. Зокрема, народний депутат А.Г. Безуглий зазначив у своїй пояснювальній записці, що цей проект закону є неприйнятним у зв’язку з тим, що десять норм розробленого законопроекту не відповідають Конституції України, законам України та виходять за межі законодавчого регулювання взагалі [426; 418]. Після несприйняття цього проекту закону частиною народних депутатів Ю. Кармазін підтримав проект закону, підготовлений С. Кириченком, і, спільно доопрацювавши його, 19 лютого 1997 року вони подали його Верховній Раді України. А на початку березня 1997 року свій доопрацьований проект закону внесли народні депутати Н.І. Карпачова, Е.І. Павленко, А.А. Петренко. Істотних відмінностей у моделях інституту омбудсмана в запропонованих варіантах проектів закону не було. Деякі розходження були в компетенції Уповноваженого, у питаннях діяльності спеціалізованих омбудсманів та у підході до побудови структури апарату Уповноваженого (в проекті закону Карпачової Н.І., Павленка Е.І., Петренка А.А. не передбачалося заступників Уповноваженого та чіткої регіональної системи представництв апарату Уповноваженого в областях та Автономній Республіці Крим) і т. ін.

4-5 березня 1997 року парламент України  вперше обговорив три законопроекти про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. Слід зазначити, що обговорення запропонованих моделей українського омбудсмана було досить дискусійним. Це пов’язане з тим, що інститут Уповноваженого запроваджувався в процесі реформування політико-правової системи України, а не вводився в структуру стабільно функціонуючого механізму державної влади. У дебатах виступила значна кількість народних депутатів. Частина з них, наприклад, Є.В. Красняков, А.Г. Безуглий, Г.А. Васильєв, Л.О. Анісімов, підтримувала проект закону, розроблений С. Кириченком та Ю. Кармазіним, інша частина (В.І. Шишкін та інші) – проект закону, запропонований Н.І. Карпачовою, Е.І. Павленком та А.А. Петренком. Деякі народні депутати виступали прихильниками авторського проекту закону М. Товта. Однак значної підтримки жодний із запропонованих проектів закону про Уповноваженого не отримав. Тому, вивчивши та проаналізувавши запропоновані схеми інституту українського омбудсмана, законодавчий орган на пропозицію голови депутатської групи “Конституційний центр” М.Д. Сироти 5 березня прийняв постанову № 127/97, згідно з якою Комітету з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин було доручено внести на розгляд Верховної Ради України для повторного першого читання єдиний проект Закону України про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.

2 квітня 1997 року Комітет з питань  прав людини, національних меншин  і міжнаціональних відносин з  метою узгодження позицій авторів  трьох законопроектів створив  робочу групу в складі народних депутатів України В. Буткевича, Д. Вітовича, М. Попеску. Робоча група, напрацювавши варіант узгодженого проекту, обговорювала його з авторами законопроектів. Отримавши їх зауваження, вона продовжувала роботу з вироблення узгодженого варіанта проекту Закону “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини”. Членами комісії будували свою роботу над виробленням єдиної моделі інституту Уповноваженого, виходячи з наступних принципових положень: по-перше, ця структура повинна доповнювати вже наявні форми і засоби несудового захисту прав людини; по-друге, на посаду українського омбудсмана повинні обиратися особи, що мають авторитет у суспільстві в галузі захисту прав і свобод людини; по-третє, ця персоніфікована інституція повинна виступати посередником між людиною та органами державної влади; по-четверте, громадяни можуть безпосередньо звертатися до Уповноваженого за захистом своїх прав і свобод, і він зобов’язаний оперативно вживати заходи для відновлення порушених прав громадян.

Враховуючи те, що члени робочої групи змушені були уважно поставитися до пропозицій авторів законопроектів, вони напрацьовували такий варіант єдиного проекту, який би не нехтував законодавчими ініціативами в пропонованих законопроектах, але при цьому зняв би суттєві розбіжності й суперечності, що мали місце між ними.

Підготовлений групою єдиний проект закону майже відповідав цим вимогам. Про це свідчило те, що, по-перше, всі автори законопроектів погодились із ним як із таким, що відображає їхню законодавчу ініціативу. Вони висловились за прийняття законопроекту в першому читанні, а свої зауваження, пропозиції та окрему думку з приводу деяких положень законопроекту погодились подати до другого читання.

По-друге, при обговоренні запропонованого єдиного проекту закону про Уповноваженого з прав людини на засіданні Комітету з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин він був ухвалений одноголосно.

По-третє, робоча група виходила з того, що перш ніж вносити законопроект до сесійного залу, необхідно знати думку фракцій і груп щодо нього. З цією метою керівник групи В. Буткевич особисто звернувся до всіх керівників фракцій і груп з проханням обговорити єдиний законопроект у фракціях і групах і висловити свої зауваження і пропозиції Комітету з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин для подальшого доопрацювання законопроекту. І всі керівники фракцій і груп висловились, що законопроект може бути прийнятий у першому читанні за скороченою процедурою.

13 травня 1997 року доопрацьований єдиний узгоджений текст проекту закону про Уповноваженого з прав людини було передано Верховній Раді України, а 14 травня 1997 року вручено народним депутатам України. 20 травня 1997 року запропонований робочою групою проект Закону України “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини” було прийнято у першому читанні.

Після цього за дорученням сесії Верховної Ради України Комітет з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин зайнявся розглядом і підготовкою проекту Закону України “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини” до другого читання. Члени комітету на своїх засіданнях розглянули більше двохсот сімдесяти пропозицій щодо вдосконалення моделі українського омбудсмана, які надходили від комітетів Верховної Ради України та від окремих народних депутатів. Також були всебічно вивчені та проаналізовані окремі зауваження щодо проекту закону, які надійшли від юридичного відділу Секретаріату Верховної Ради України. Така кропітка робота Комітету дала свої позитивні результати при розгляді проекту Закону України “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини” у другому читанні 13 листопада 1997 року. Гострих дискусій під час його обговорення не було, за винятком незначних дебатів з питань організації Секретаріату Уповноваженого при Верховній Раді України на правах комітету (пропозиція народного депутата В.Н. Капустяна), необхідності запровадження інституту заступників Уповноваженого (В.О. Білоус відстоював позицію, що один із заступників повинен буде займатися захистом прав військовослужбовців) та з приводу вимог до кандидатів на посаду Уповноваженого (С. Кириченко пропонував, що претенденти на посаду Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини повинні мати вищу юридичну освіту і вік, не молодший від 35 років). Однак ці пропозиції не були підтримані народними депутатами України, а сам Закон України “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини” було прийнято у другому читанні і цього ж дня його було прийнято в цілому.

Проте Президент України не погодився з деякими положеннями прийнятого Закону “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини”, тому 23 грудня 1997 року Верховна Рада України розглянула його ще раз з пропозиціями Президента. Усього Президент України зробив 15 зауважень до закону. Профільний комітет Верховної Ради України – Комітет з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин - погоджувався з 12 зауваженнями глави української держави, а три зауваження в комітеті не знайшли підтримки.

Пропозиції Президента України обговорювалися на засіданні Верховної Ради України, і майже всі вони, окрім зауваження про те, що Уповноважений з прав людини повинен мати вищу юридичну освіту, були враховані. Зокрема, народні депутати погодилися обмежити сферу застосування закону відносинами, що виникають при реалізації прав і свобод громадянина, лише між громадянином України, незалежно від місця його перебування, іноземцем чи особою без громадянства, які перебувають на території України, та органами державної влади, органами місцевого самоврядування та їх посадовими і службовими особами. З урахуванням думки Президента України, право Уповноваженого з прав людини на ознайомлення з документами, у тому числі й секретними (таємними), та отримання їх копій було уточнено положенням, що доступ до інформації, пов'язаної зі службовою та державною таємницями, здійснюється в порядку, визначеному законодавчими актами України, а також зазначенням, що це право не розповсюджується на документи органів оперативно-розшукової діяльності. З огляду на зауваження глави української держави, було доопрацьовано частину 1 статті 8 (Уповноважений не може мати представницького мандату - вилучено слово “іншого”); частину 2 статті 8 (він не може бути членом будь-якої політичної партії - раніше пропонувалося, щоб Уповноважений не мав також права бути членом громадської організації, яка ставить за мету політичні цілі); пункт 1 статті 13 (Уповноважений має право невідкладного прийому … керівниками інших державних органів, а не просто керівниками органів державної влади, як це пропонувалося) та інші положення закону.