Організація роботи та гарантії забезпечення діяльності українського омбудсмана

Що стосується характеристики сучасного конституційно-правового статусу інституту парламентського омбудсмана Швеції, то слід зазначити, що він поєднує в собі консервативні риси, закладені ще в часи створення цього інституту, та риси, які відповідають сьогоднішньому рівню розвитку демократії. Так, вибори омбудсманів готуються спеціальною парламентською делегацією у справах омбудсманів після консультації з депутатами, призначеними від партійних груп на Конференцію при голові парламенту. Пункти 8.10.1 і 8.10.2 додаткових постанов до Акту про Риксдаг передбачають, що конституційна комісія Риксдагу протягом двадцяти днів після свого утворення призначає зі свого складу делегацію у справах омбудсманів із 6 членів, в обов'язок якої входить підготовка виборів омбудсманів, а також їх консультація відносно деяких аспектів роботи та з інших питань організаційного характеру [598, c. 59]. Кандидатури на цю посаду з 1961 року висуваються за п’ятнадцять днів до виборів. До 1971 року омбудсмани обиралися від імені парламенту органом, що складався із сорока восьми виборців, які в свою чергу обиралися двома палатами парламенту (по двадцять чотири виборці від кожної палати). З 1971 року омбудсмани обираються безпосередньо парламентом. Вибори Головного омбудсмана провадяться окремо таємним голосуванням і для обрання кандидату необхідно набрати абсолютну більшість голосів. Якщо жоден із кандидатів не отримав такої більшості голосів, призначаються нові вибори. У випадку, коли знову переможець не визначився, провадиться третій тур виборів, в яких беруть участь лише два кандидати на посаду омбудсмана, що набрали найбільшу кількість голосів у другому турі. При третьому голосуванні обраною вважається особа, яка отримала більшість голосів [2, c. 117]. Проте, як зазначає В. Бойцова, пропозиція щодо кандидатури на посаду омбудсмана висувається заздалегідь і згідно з усталеною традицією вона повинна бути прийнятною для всіх парламентарів, тому уже в першому турі омбудсман обирається одноголосно [64, c. 44]. Трьох інших парламентських омбудсманів призначають також в індивідуальному порядку.

Ст. 10 глави 8 Акту про Риксдаг встановлює, що омбудсман обирається на чотири роки, але за клопотанням Конституційної комісії, яка перевіряє його роботу, парламент може звільнити омбудсмана достроково, якщо він утратить його довіру29. При виході омбудсмана на пенсію до закінчення терміну його повноважень, Риксдаг зобов’язаний по можливості в найкоротший строк обрати його наступника на новий чотирирічний період. Якщо омбудсман не може тривалий час виконувати свої функції через хворобу чи з іншої причини, парламент може тимчасово обрати іншу особу для виконання повноважень омбудсмана [354, c. 497].

Функціональними обов’язками парламентських омбудсманів є забезпечення дотримання судами та іншими органами державної влади, їх посадовими особами у своїх діях директив Форми правління та недопущення ними порушень основних прав і свобод громадян. Їх завданням також є сприяти усуненню прогалин законодавства у сфері регулювання правового статусу людини (якщо під час здійснення омбудсманами своїх повноважень виникає питання про удосконалення чинного національного законодавства у цій галузі, вони можуть увійти з відповідним поданням у Риксдаг або уряд).

Сфера юрисдикції парламентських омбудсманів Швеції досить широка. Вони здійснюють у правозахисному аспекті контрольно-наглядову діяльність за різноманітними органами управління і правосуддя. Так, омбудсмани здійснюють нагляд за: державними органами влади та громадськими організаціями, їх посадовими особами та рештою працівників цих органів; іншими особами, робота і завдання яких пов'язані з виконанням функцій державних органів влади у тому обсязі, у якому їм продиктовано виконувати ці функції; посадовими особами і працівниками державних підприємств, при здійсненні ними від імені підприємства дій, за допомогою яких уряд країни реалізує програму державного розвитку. Проте, якщо йдеться про збройні сили, нагляд охоплює лише уповноважених офіцерів у званні підпоручика або вище та осіб такого ж рангу.

Включення в омбудсманівську сферу контролю судів деякою мірою може здаватися анахронічним, тобто таким, що не відповідає сьогоднішньому розумінню теорії поділу влади. Однак такий стан справи пояснюється двома факторами: формально існуючою по сьогоднішній день залежністю від короля суддів, як королівських чиновників, та практикою, яка забороняє канцлеру юстиції контролювати роботу судів, у зв’язку з чим центр нагляду за судами та суддями перенесений на парламент та парламентських омбудсманів [569, c. 41]. Однак це не сприймається населенням Швеції як порушення незалежності судової гілки влади. По-перше, досвід показує, що на посаду омбудсманів майже завжди призначаються або колишні члени Верховного суду або просто юристи, які, маючи правову практику, знаходять компроміс із судовими органами, не доводячи справу до серйозного конфлікту; по-друге, право омбудсмана контролювати діяльність шведських суддів не впливає на судові рішення. Омбудсман не може змінити рішення суду, а якщо мова йде про те, що суддя здійснив зловживання владою та ухвалив незаконне рішення, то суспільство в даному випадку більше зацікавлене в торжестві права, справедливості, законності, ніж у незалежності суду. За наявності незначних порушень з боку судді, омбудсман може його обережно покритикувати, причому ця критика рідко стосується рішення у справі, а, як правило, пов’язана з порядком її розгляду. Однак омбудсман може видати наказ про кримінальне переслідування суддів, які недбало виконують свої обов’язки, очевидно порушують закон, неправильно себе поводять відносно зацікавлених сторін чи свідків. Згідно з Формою правління омбудсман наділений також правом вимагати порушення провадження проти членів Верховного суду або Вищого адміністративного суду, він може зажадати, щоб таких посадових осіб позбавили посади або змусили пройти медичне обстеження [354, c. 497, 514].

Під юрисдикцію шведських парламентських омбудсманів, окрім вищезазначених органів та посадових осіб, підпадають також органи прокуратури, магістрати нижчої юрисдикції, військовослужбовці, які наділені правом віддавати накази, і лютеранська Церква (у зв’язку з тим, що вона отримує значні бюджетні дотації від держави і керується законами, прийнятими парламентом за погодженням з Церковною асамблеєю та вважається офіційною державною Церквою, а її єпископи і інші духовні особи, по суті, є державними службовцями).

Із сфери наглядових повноважень омбудсманів виключені підлеглі посадові особи, не наділені незалежними повноваженнями, тобто ті у кого відсутні повноваження щодо здіснення самостійної роботи, а також: король; члени Риксдагу, адміністративна рада Риксдагу, комітет з перевірки виборів, комісія Риксдагу зі скарг, а також інші посадові особи парламенту; члени правління Риксбанку, Голова Риксбанку і його заступники (за винятком питань, пов’язаних з прийняттям рішень на підставі закону про контроль валюти і кредиту); Канцлер юстиції; уряд (причому це стосується тільки міністрів, що обумовлено конституційним положенням про те, що тільки король вирішує питання виконавчого характеру, а міністри формально виступають його радниками); виборні члени місцевої влади (депутати муніципальних та провінційних рад).

Омбудсмани не досліджують також актів муніципальних адміністраторів, котрі можуть бути оскаржені чи змінені місцевою законодавчою владою, окрім випадків, коли існує безпосередня загроза свободі особистостості.

Що стосується розподілу компетенції між парламентськими омбудсманами, то слід зазначити, що шеф-омбудсман як інтерпретатор законодавства, консультуючись зі спеціальною парламентською делегацією та відповідним омбудсманом, самостійно визначає сферу нагляду та функції конкретного омбудсмана. Частіше за все один омбудсман контролює законність діяльності цивільної адміністрації в центрі і на місцях, другий – військову адміністрацію, третій – судові органи та їх посадових осіб, четвертий – органи місцевого самоврядування і їх виконавчий аппарат [2, c. 121]. Хоча ці повноваження між парламентськими омбудсманами можуть розподілятися й по-іншому.

Слід зазначити, що шеф-омбудсман не може обмежувати незалежність своїх колег, він не має права давати їм вказівки щодо напрямків розслідування, інструктувати відносно конкретних справ.

Парламентські омбудсмани Швеції наділені справді широкими повноваженнями, які полягають у тому, що у випадках, передбачених інструкцією Риксдагу, вони можуть бути присутнім на засіданнях будь-якого органу адміністрації чи суду, виступати з клопотаннями, мати доступ до протоколів та інших документів цих органів. Суд і органи адміністрації, а також державні і комунальні службовці зобов'язані подавати омбудсману всі дані, що його цікавлять. Омбудсман має право одержати інформацію з будь-яких джерел. Жоден акт чи документ не можуть бути визнані секретними або недоступними для омбудсмана. Необхідність заслухати пояснення чиновника, чиї дії оскаржені, у омбудсманівському розслідуванні є прерогативою. При цьому ні один службовець не може відмовитись відповісти на запит омбудсмана, зроблений у межах його службових повноважень. Якщо посадова особа не надає чи відмовляється надати омбудсману необхідну інформацію, то відповідно до ст. 21 Інструкції від 13 листопада 1986 року, він має право накласти на таку особу штраф до 1000 шведських крон [364, c. 400]. Також омбудсман може право порушити дисциплінарне провадження відносно осіб, які відмовляються виконати його вимоги.

При здійсненні своїх службових обов’язків омбудсман незалежний. Ні Риксдаг, ні Кабінет міністрів, ні будь-який інший орган влади не можуть давати йому вказівки стосовно розгляду справ.

Свої повноваження парламентські омбудсмани реалізують шляхом розгляду скарг громадян, за допомогою інспекцій, а також будь-якими іншими способами, які вони вважають потрібними.

Будь-яка фізична чи юридична особа має право звернутися до омбудсмана за захистом своїх прав. Законодавством не передбачено жодних попередніх умов подання скарги омбудсманові на кшталт того, що заявник зобов’язаний вичерпати всі можливі правові засоби захисту своїх прав або того, щоб він особисто був зацікавлений у справі. Звернення омбудсманові подаються в письмовій формі. У скарзі зазначається: проти якого органу влади і проти якого діяння вона спрямована, дату вчинення діяння, що призвело до порушення прав людини, а також ім'я, прізвище та адреса заявника. Якщо заявник має у своєму розпорядженні документ, що виступає доказом у справі, він додає його до скарги.

Омбудсмани зобов'язані негайно повідомляти скаржнику про відхилення чи прийняття скарги до розгляду, а також про те чи стала вона предметом омбудсманівського розслідування, чи її передано іншому органу державної влади.

Анонімні скарги парламентськими омбудсманами Швеції не приймаються до розгляду. Можливе дослідження ними усних скарг, але за умови, що ці скарги були заявлені омбудсманові під час інспектування ним державних і муніципальних органів та якщо вони мають головним чином конфіденційний характер.

Омбудсмани приймають скарги не більш як дворічної давності (до реформи 1975 року цей термін становив десять років). Це практично єдине обмеження щодо подання скарг парламентським омбудсманам. Хоча законодавством передбачено, що вони можуть прийняти до розгляду навіть “застарілі” скарги, якщо вважають, що їх розслідування має істотний публічний інтерес.

Справи розглядаються омбудсманами після їх усного викладу відповідальною посадовою особою з-поміж персоналу Секретаріату омбудсманів або особою спеціально призначеною для виконання цього завдання. Проте рішення про відхилення справи або прийняття її до розгляду можуть ухвалюватися без такого викладу. Законодавством також передбачено, що омбудсман може завершити справу і без її усного викладу, якщо це викликано особливими причинами.

Інспекції в діяльності парламентських омбудсманів Швеції сьогодні не посідають такого важливого місця як раніше. Наприклад, за період з 1 липня 1986 року по 30 червня 1987 року в службі омбудсмана було зареєстровано 3021 справу, 2899 були відкриті за скаргами громадян, і тільки 84 справи ініціювали самі омбудсмани на основі повідомлень в засобах масової інформації та фактів, виявлених ними під час інспектування різних установ (інші справи були пов’язані з організаційними питаннями) [64, c. 55].

Омбудсмани провадять інспектування судів, в’язниць, центральних та місцевих органів управління, поліції, закладів охорони здоров’я, освіти і т. ін. Перед початком інспекції вони зобов'язані проконсультуватися з Головним парламентським омбудсманом щодо порядку проведення інспекції та питань, яким має бути приділена увага під час здійснення інспекції.

Інспектування, як правило, починається зі спілкування з керівником відповідного органу чи установи, потім провадиться дослідження різноманітних документів, і закінчується інспекція знову ж таки розмовою з керівником, під час якої омбудсман висловлює свої думки відносно виявлених фактів порушень прав людини, дає рекомендації щодо їх усунення та інтерпретації і застосування правових норм, робить загальні висновки відносно стану дотримання чинного законодавства цією установою. Якщо в ході проведення інспекції омбудсман виявляє грубі порушення прав людини, він вимагає негайного їх усунення та розслідування, а також може звернутися з клопотанням до відповідної компетентної особи з проханням розпочати кримінальну справу проти порушників. До внесення 1976 року змін у кримінальний кодекс Швеції в 1976 році омбудсман наділявся правом самостійно здійснювати кримінальне покарання винних осіб. Сьогодні такого повноваження він не має, що на думку деяких дослідників шведського права викликає сумніви відносно майбутнього цього інституту [87, c. 72]. Проте з цим не погоджується переважна більшість науковців і політиків, які вважають, що кримінальне покарання в сучасному суспільстві слід розглядати як надто жорсткий метод притягнення до відповідальності, і наділення омбудсмана таким правом негативно впливало б на його авторитет. Натомість в арсеналі омбудсманів Швеції є ціла низка інших вагомих методів впливу щодо порушників прав людини. Завершуючи розслідування справи, омбудсман приймає рішення, у якому викладає свою думку про те, чи суперечать чинному законодавству викладені громадянином у скарзі заходи, вжиті владою або посадовою особою, або чи є вони якимось чином помилковими чи неправильними. При цьому він має право: 1) подати в суд на посадову особу, чия діяльність перевірялась; 2) звернутися до відповідних органів, щоб вони вжили заходів дисциплінарного характеру відносно порушників прав людини; 3) попередити посадову особу; 4) направити їй рекомендації і пропозиції щодо усунення виявлених порушень прав людини та поліпшення роботи; 5) звернутися у державні органи з пропозиціями щодо удосконалення законодавства [71, c. 15-16].

Проти рішень парламентського омбудсмана неможливо використати право апеляції в прямому значенні цього слова. Однак певна практика перегляду його рішень все-таки має місце. По-перше, сам омбудсман може переглянути справу і змінити своє рішення у світлі отриманих нових доказів у справі. По-друге, посадова особа, незадоволена результатами розслідування, може попросити омбудсмана розпочати проти неї судову справу для того, щоб суд встановив, чи здійснила вона порушення прав людини чи ні. По-третє, зацікавлена особа може звернутися до парламентської комісії, відповідальної за діяльність омбудсманівської служби, зі скаргою на рішення останньої.