Організація роботи та гарантії забезпечення діяльності українського омбудсмана

Взаємозв’язок польського омбудсмана з парламентом полягає у наступному: 1) Уповноважений, будучи у своїй діяльності незалежним від інших державних органів, несе відповідальність тільки перед Сеймом; 2) він призначається Сеймом за поданням Маршала Сейму чи 35 депутатів. Постанова про призначення Уповноваженого зразу ж направляється в Сенат Польщі, який протягом місяця повинен схвалити чи не схвалити представлену кандидатуру. В останньому випадку Сейм повинен обрати на посаду Уповноваженого іншу особу. Якщо протягом місяця Сенат не приймає кінцевого рішення, вважається, що він погодився з призначеною Сеймом кандидатурою; 3) тільки парламент Польщі має право достроково припинити повноваження омбудсмана у випадку, якщо він: а) не дотримується присяги; б) добровільно склав свої повноваження; в) став стійко нездатним виконувати свої обов’язки внаслідок хвороби, фізичного недоліку чи втрати сил; 4) Уповноважений щорічно подає інформацію Сейму і Сенату про свою діяльність та про стан дотримання прав людини в країні; 5) на вимогу Маршала Сейму він надає інформацію чи вживає певних заходів у конкретній справі; 6) Маршал Сейму за пропозицією Уповноваженого затверджує Статут його Бюро, із якого випливають завдання та організаційна структура омбудсманівської служби, а також призначає не більше трьох заступників Уповноваженого, в тому числі заступника у справах військовослужбовців.

В інших питаннях цей правозахисний інститут є функціонально незалежним органом. З метою гарантування максимальної незалежності Уповноваженого конституція держави передбачає, що він не може бути членом політичної партії, професійної спілки, займатися публічною чи іншою професійною діяльністю, несумісною з його посадою, та працювати на іншій посаді, за винятком посади професора вищого навчального закладу32.

У компетенцію польського омбудсмана входить здійснення правозахисної діяльності у випадку виявлення порушень прав людини з власної ініціативи чи на підставі заяв громадян, їх організацій або заяв органів самоврядування. Тобто його компетенція поширюється на всі ситуації, коли органи державної влади, місцевого самоврядування, інші організації, установи, їх посадові особи порушують права і свободи. В окремих випадках Уповноважений наділений компетенцією захищати права громадян також від недержавних суб’єктів, за умови, що на них покладено юридичне зобов’язання сприяти реалізації прав громадян [95, c. 23; 209, s. 36].

Позитивний відгук польської громадськості отримали ті положення закону, які забезпечують максимально широкий і неформалізований доступ до омбудсмана. Польський законодавець не передбачив жодних механізмів, які б обмежували подання скарг та заяв Уповноваженому. Немає навіть обмеження часом, як це має місце у більшості країн, де скарги омбудсманові подаються не пізніше року від дня порушення прав людини. Через це Уповноважений часто отримує скарги на дії, що мали місце декілька десятків років тому (наприклад, пов’язані з післявоєнною націоналізацією чи земельною реформою) [314, s. 74-80]. Немає також формальних обмежень, як скажімо у тих країнах, де передбачено письмову форму звернення до омбудсмана. Усі громадяни Польщі мають рівне право на звернення до нього. Уповноважений з громадянських прав може також приймати заяви від осіб, польське громадянство яких не підтверджене і які не є громадянами інших держав, та від іноземців в рамках прав і свобод, якими вони користуються у Польщі.

Проте відсутність будь-яких обмежень щодо звернень до Уповноваженого призвела до того, що протягом 1988–1990 років кількість отриманих Уповноваженим скарг польських громадян сягала 100 тисяч, з яких лише 5000 були розглянуті [69, c. 151; 295; 296]. Надто велика кількість справ змусила польського омбудсмана приділяти більше уваги загальним проблемам, системним на шкоду індивідуальним справам, пов’язаним з конкретними порушеннями прав громадян, оскільки така діяльність є більш прагматичною за таких умов [198, s. 37-39]. Уповноважений відмовився від виконання функцій народного трибуна, публічного захисника чи адвоката.

Закон достатньо чітко визначив повноваження польського омбудсмана. При відкритті провадження у справі омбудсман має право розглянути її на місці. Він може вимагати пояснень у посадових та інших осіб, причетних до справи, домагатися надання необхідних матеріалів по кожній справі, яка перебуває у віданні вищих та центральних органів державної адміністрації, органів урядової адміністрації, кооперативних, громадських, професійних та громадсько-професійних організацій, інших організацій, що є юридичними особами, а також органів одиниць територіального самоврядування і самоврядування організаційних одиниць. Згідно із законом Уповноважений може давати відповідним органам доручення на проведення необхідних експертиз та здійснення оцінки діяльності органів і посадових осіб, дії яких оскаржені. Важливим повноваженням омбудсмана є право ставити вимогу перед судами, а також прокуратурою та іншими правоохоронними органами відносно надання йому інформації про стан справ, що знаходяться у них у провадженні.

Органи, організації та установи, до яких звернувся Уповноважений, зобов’язані співпрацювати з ним і надавати всіляку допомогу, наприклад, забезпечувати доступ до необхідних йому справ і документів; робити пояснення відносно фактичних і правових підстав своїх дій, що призвели до порушень прав людини; надавати іншу інформацію та пояснення у справі; належним чином та з повагою ставитись до рекомендацій Уповноваженого.

Дійшовши висновку, що в діях чи в бездіяльності органів, адміністрацій і установ мають місце порушення прав людини, польський омбудсман може застосувати широкий спектр засобів впливу, зокрема: звернутися до таких органів, організацій, установ з оцінкою їх дій та пропозиціями відносно способу і порядку вирішення справи, а також вимагати порушення дисциплінарного провадження чи застосування службових санкцій; звернутися до вищестоящих органів з заявою про вжиття передбачених чинним законодавством заходів проти підлеглих їм органів, організацій, установ, службових осіб, які порушили права людини; вимагати порушення провадження цивільних справ, а також брати в них участь на правах прокурора33; вимагати від уповноважених осіб відкриття підготовчого провадження з кримінальних справ; звертатися з вимогою про порушення адміністративного провадження, оскаржувати рішення в адміністративний суд, а також брати участь у цих провадженнях на правах прокурора; звертатися з вимогою про покарання або ж про скасування рішення, що вступило в законну силу, у справах про проступки відповідно до принципів та порядку, визначеному окремими законодавчими положеннями; перевіряти будь-яке чинне судове рішення і у разі необхідності звертатися на основі матеріалів ревізії до Верховного суду країни у відповідності з принципами і в порядку, визначеному діючим законодавством.

Органи, організації та установи, яким адресоване звернення Уповноваженого, зобов’язані у термін не пізніше 30 днів проінформувати омбудсмана про вжиті заходи чи повідомити про свою позицію у справі. У випадку, якщо Уповноважений не поділяє цієї позиції, він може звернутися до відповідної вищестоящої інстанції з вимогою вплинути на посадових осіб цих органів, організацій, установ і посприяти відновленню порушених прав громадян.

При виявленні випадків порушень прав людини, особливо систематичного, грубого чи масового характеру, Уповноважений може звернутися в компетентні органи з пропозицією проявити законодавчу ініціативу щодо прийняття нових або внесення змін в існуючі правові акти, що стосуються забезпечення прав і свобод громадян. Він також може звернутися в Конституційний трибунал34 або Верховний суд країни за роз’ясненням правових положень, що викликають сумнів чи застосування яких викликало розходження у судовій практиці.

Щорічно Уповноважений готує та подає на розгляд Сейму доповідь про свою діяльність за рік, в якій дає загальну оцінку стану дотримання прав людини в країні, може вносити свої пропозиції щодо поліпшення чинного законодавства у галузі прав людини, та піднімати на розгляд Сейму і Сенату конкретні питання, що витікають із його діяльності.

Польський омбудсман захищений імунітетом. Його не можна без попередньої згоди Сейму притягнути до кримінальної відповідальності чи позбавити волі. Уповноважений з громадянських прав не може бути затриманий чи заарештований, за винятком його затримання на місці злочину, якщо таке затримання є необхідним для забезпечення об’єктивного і правильного розслідування обставин скоєного злочину. Про арешт Уповноваженого повинен бути терміново повідомлений Маршал Сейму, який має право висунути перед правоохоронними органами вимогу негайного звільнення затриманого.

Дослідники інституту Уповноваженого з громадянських прав уважають імунітет польського омбудсмана формальним, який не звільняє його від відповідальності за скоєні злочини і проступки взагалі, а лише призупиняє можливість її реалізації, поки імунітет не буде скасований Сеймом [282, s. 7].

Уповноважений з громадянських прав здійснює свої функціональні завдання за допомогою Бюро, кількісний склад якого налічує 180 чоловік, причому понад 100 з них – це основні адміністративні службовці, які мають вищу освіту, ¾ з цього числа – юридичну [319, c. 3]. Майже половина всіх працівників Бюро польського омбудсмана виконують аналітичну роботу (у 1988 році – 39 чоловік, у 1989 році - 48, а в 1990 році – 58 чоловік). Окрім того, закон надає широкі можливості польському омбудсману щодо призначення у випадку необхідності своїх представників на місцях. Проте до цього часу жодний із польських омбудсманів таким правом не скористався. Перший Уповноважений з громадянських прав Польщі Е.Лентовська вважала, що подібна деконцентрація повноважень омбудсмана може спричинити кадрові проблеми, хоча вона не заперечувала проти передачі частини своїх повноважень воєводським уповноваженим, тобто підтримувала ідею запровадження омбудсманів на рівні тих регіонів, де функціонують адміністративні суди [64, c. 32]. Її наступник Т. Зеліньський в цілому негативно поставився до цієї ідеї, проте він підтримував ідею уведення уповноважених-добровольців у сімейних справах, оскільки на той час позитивно зарекомендували себе уповноважені-добровольці з прав дітей в школах [58, c. 46]. Сьогодні ж значна частина політиків та юристів Польщі обстоюють точку зору стосовно того, що в країні бажано створити представництва Уповноваженого на місцях, а також запровадити таких спеціалізованих омбудсманів, як омбудсман у правах дитини, жінок, сексуальних меншин і т. ін.

Слід зазначити, що в цілому запровадження інституту Уповноваженого з громадянських прав у Польщі є вдалим, що пояснюється дослідниками цього інституту перш за все двома причинами: по-перше, моментом його створення, по-друге, вдало обраною стратегією його діяльності (ідейно-політичний нейтралітет, пропаганда принципів правової держави і ієрархії цінностей, орієнтованих на права людини) [297, c. 141]35. Цей інститут досяг значних результатів у сфері дотримання прав людини в країні і заслужено займає авторитетне положення в сучасній політико-правовій системі Польської Республіки. Його діяльність високо оцінена суспільством, державою, а головне - простими громадянами.

Підбиваючи підсумок дослідженню класичних парламентських моделей інституту омбудсмана необхідно визнати, що якщо спочатку омбудсман Швеції функціонував як контрольний орган парламенту, в обов’язки якого входив захист інтересів цього законодавчого, представницького органу, то сьогодні внаслідок неодноразових реформ він трансформований у контрольно-наглядовий орган, який стоїть перш за все на сторожі прав людини і громадянина. Діяльність шведського омбудсмана спрямована на відновлення порушених прав і свобод людини та недопущення їх порушень у майбутньому. Він наділений широкими повноваженнями у галузі забезпечення прав людини і справедливо називається “сильною” моделлю. Знаходячись у лоні парламенту Швеції, тісно співпрацюючи з його Конституційним комітетом, омбудсмани юстиції здійснюють свої функції незалежно від будь-яких органів державної влади, в тому числі і парламенту, самостійно визначаючи форми і методи своєї роботи.

Модель британського парламентського омбудсмана виникла внаслідок трансформації класичної шведської моделі омбудсмана з урахуванням особливостей соціально-політичної культури Великобританії, її форми правління, виходячи з глибоких парламентських традицій цієї країни. Британській моделі притаманні такі оригінальні риси, як “парламентський фільтр”, обмежена сфера діяльності, “джентльменські” методи дослідження обставин справи, рекомендаційний характер рішень та інше, що дозволяє дослідникам інституту омбудсмана характеризувати цю модель як “тихий омбудсман”. Хоча ми вважаємо, що її правильніше було б назвати “цивілізований омбудсман”, оскільки така схема інституту омбудсмана функціонує тільки в країнах з високою культурою управління.

Що стосується польської моделі інституту омбудсмана, то вона поєднує в собі риси, притаманні правовому статусу омбудсманів Швеції і Великобританії. З одного боку, польський омбудсман наділений широкими повноваженнями для дослідження обставин справи, його діяльність мало формалізована, громадяни мають до нього прямий доступ, і це поєднує його зі шведською моделлю омбудсмана. З іншого боку, через існування в країні інституту прокуратури та цілої низки інших контрольно-наглядових органів, сила рішень польського омбудсмана має не обов’язковий, а рекомендаційний характер, як і у британській моделі омбудсмана.

Взагалі слід зазначити, що парламентські моделі інституту омбудсмана досить різноманітні, і їх схеми не обмежуються точним копіюванням шведської, британської чи польської моделей, оскільки омбудсмани інших країн мають лише подібний правовий статус названих класичних представницьких моделей цього правозахисного інституту, доповнений своїми національними особливостями. Усіх представницьких омбудсманів, а їх у світі переважна більшість, поєднує те, що вони функціонують у рамках парламентаризму, розглядаються як додаткові механізми парламенту у здійсненні контролю за діяльністю органів влади з метою недопущення порушень ними прав людини, хоча при цьому, у своїй більшості, представницькі омбудсмани залишаються функціонально самостійними та незалежними правозахисними органами. У чистому вигляді рецепції зазначених парламентських моделей інституту омбудсмана не відбулося в жодній із країн. Модель шведського інституту омбудсмана слугує прикладом ефективного механізму захисту прав людини від бюрократичного свавілля, тому вона запозичена цілим рядом інших країн, перш за все скандинавськими. Британська модель омбудсмана не набула такого широкого розповсюдження як шведська. В основному її запозичили країни англосаксонської системи права. Хоча багаторічний досвід функціонування цієї моделі інституту омбудсмана свідчить про значні її успіхи у сфері захисту прав громадян від адміністративних зловживань.

До польської моделі парламентського омбудсмана тяжіють за своїм статусом омбудсмани, запроваджені в державах колишнього соціалістичного табору та ряду інших країн. Вважаємо, що в постсоціалістичних країнах, до числа яких відноситься також і Україна, в яких не дотримуються права і свободи людини, мають місце колізії в законодавстві, з одного боку, і існує правовий вакуум, з іншого, відсутні вікові демократичні традиції та ефективні засоби захисту прав людини, не сформоване громадянське суспільство, запровадження інституту парламентського омбудсмана з широкими повноваженнями і реальною можливістю здійснення ефективного контролю за діяльністю владних структур з метою недопущення порушень ними прав людини є вдалим виходом із ситуації. Створення іншої, “недостатньо сильної” моделі омбудсмана, викликало б у громадян неминуче розчарування в ньому і втрату його авторитету в суспільстві.

3.2. Виконавчі омбудсмани  та квазіомбудсмани

Друга половина ХХ століття характеризується не тільки як час масового запровадження інституту омбудсмана в багатьох країнах світу, а й як період експериментів його моделі. Нарівні з парламентськими чи як їх ще називають представницькими або законодавчими омбудсманами в деяких державах почали вводити виконавчих омбудсманів36.