Організація роботи та гарантії забезпечення діяльності українського омбудсмана

У цілому за Закон України “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини” з прийнятими зауваженнями проголосувало 272 народні депутати України.

Не дивлячись на те, що п. 1 ч. 2 ст. 6 закону про Уповноваженого голосить, що висування кандидатури для призначення на посаду Уповноваженого повинно здійснюватися у двадцятиденний строк з наступного дня після набрання чинності Закону, вибори першого українського омбудсмана відбулися тільки 14 квітні 1998 року. Таємним голосуванням шляхом подання бюлетенів Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини було обрано Ніну Іванівну Карпачову, кандидата юридичних наук, депутата Верховної Ради ІІ скликання (Алуштинський виборчий округ № 28, Республіка Крим). Її кандидатуру підтримали 276 народних депутатів України з 340, які взяли участь у голосуванні. Цього ж дня Н.І. Карпачова склала повноваження народного депутата України, прийняла присягу Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини і почала виконувати свої обов’язки.

На цьому процес становлення інституту омбудсмана в Україні не завершився. У зв'язку з приєднанням України до Конвенції про захист прав і основних свобод людини 1950 року Кабінет Міністрів України 23 квітня 1998 року своєю Постановою № 557 запровадив інститут Уповноваженого у справах дотримання Конвенції про захист прав і основних свобод людини, на якого покладається завдання представляти уряд України в Європейській комісії з прав людини та Європейському суді з прав людини в разі розгляду там питань дотримання Україною зобов'язань Конвенції про захист прав і основних свобод людини. 17 листопада 1998 року на виконання доручення Президента України від 3 листопада 1998 року № 1-14/857 та відповідно до вимог Указу Президента України від 30 жовтня 1997 року № 1206/97 Державний комітет України з питань розвитку підприємництва з метою реалізації покладених на нього основних завдань своїм наказом № 32 від 17 листопада 1998 року запровадив спеціалізованого омбудсмана - Уповноваженого з питань захисту прав підприємців.

Окрім України, Литви, Російської Федерації, Молдови, Узбекистану на теренах колишнього Радянського Союзу сьогодні, згідно з Законом “Про Народного Захисника” від 16 травня 1996 року, інститут омбудсмана функціонує в Грузії та у Латвії, де його статус регулюється Законом Латвії “Про Державне бюро з прав людини” від 5 грудня 1996 року. Оголосила про намір запровадити в себе інститут омбудсмана Республіка Киргизстан [20, c. 17]. Уряд Казахстану, незважаючи на ефективне функціонування в державі з 22 квітня 1997 року Комісії з прав людини при Президенті Республіки Казахстан, підписав у 1998 році Меморандум про взаєморозуміння з Бюро демократичних інститутів і прав людини ОБСЄ, згідно з яким у країні має реалізуватися проект надання технічної допомоги для організації офісу омбудсмана. Результатом цього є створення робочої групи, яка розробила проект закону “Про національного омбудсмана Республіки Казахстан (про уповноваженого з прав людини)” [46, c. 26]. Хоча пропозиції щодо запровадження цього правозахисного інституту в країні подавалися керівництву Казахстану ще в 1994 -1995 рр., у період підготовки нової Конституції Казахстану 1995 року [79, c. 57-59].

З прийняттям 21 жовтня 1998 року нової Конституції засновано інститут парламентського уповноваженого з прав людини – Народного Адвоката – в Албанії. Ведеться робота з утвердження інституту омбудсмана в інших країнах Східної Європи та СНД, і кількість таких країн постійно зростає. Це свідчить про значну роль цього інституту в забезпеченні прав людини, з одного боку, та про його ефективність у демократизації механізму державної влади, з іншого. Що є досить актуальним для держав, які тільки стали на шлях побудови демократичних засад розвитку та формування громадянського суспільства, тобто для країн Східної Європи і СНД.

Характеризуючи третій етап конституційно-правового процесу утвердження інституту омбудсмана у світі, слід зазначити, що запровадження цього правозахисного інституту в країнах Східної Європи та СНД – внутрішня потреба посткомуністичного суспільства. Його становлення відбувається в період розвалу тоталітарної системи, коли суспільство деформоване багаторічним пануванням цієї системи, не сформоване як громадянське й очікує патерналістських дій з боку держави, а громадяни ще здебільшого залишаються соціально, духовно й політично паралізованими і не усвідомлюють, що вони виступають повноправними суб’єктами права. Не знаючи належним чином своїх прав, вони не можуть їх реалізувати, не хочуть самостійно їх захищати, надіючись, що хтось інший вирішить за них існуючі проблеми та буде опікуватись їхньою долею. Більше того, вони не так зацікавлені в отриманні допомоги для реалізації своїх прав, як очікують допомогу в задоволенні своїх потреб, незалежно від того, чи спираються ці бажання на закон, чи ні.

Становлення омбудсмана йде в умовах глибокої соціально-економічної, політичної та духовної кризи, коли відбувається боротьба за радикальні економічні зміни (перехід до ринкової економіки), політичні зміни (організація функціонування держави та суспільства на демократичних засадах), істотно змінюється матеріальний статус громадян, що пов’язане перш за все зі спадом виробництва, появою безробіття, різким підвищенням цін на комунальні послуги, зубожінням певної частини населення. Дестабілізаційними факторами статусу людини і громадянина стали соціальна напруга, шокові методи проведення економічних реформ, складна криміногенна ситуація, зростання злочинності, посилення правового нігілізму, негативні морально-психологічні фактори і т. ін. Усе це об’єктивно вимагає зміцнення механізму захисту прав і свобод людини та громадянина в молодих демократичних країнах, і інститут омбудсмана, який по праву вважається важливим фактором забезпечення законності та правової основи в діяльності органів державної влади у сфері прав людини, посів гідне місце в ньому. Громадськістю він розглядається як один з суттєвих важелів забезпечення прав людини, супутником та гарантом подальших демократичних змін у суспільстві.

Інша особливість запровадження інституту омбудсмана в країнах Східної Європи та СНД полягає в тому, що вироблення національної моделі цього інституту пов’язане перш за все з вивченням світового досвіду функціонування різноманітних схем інституту омбудсмана, пошуком та запозиченням найбільш оптимальної моделі та її втіленням у вітчизняну практику. Взагалі можна виділити наступні схеми запровадження інституту омбудсмана в країнах Східної Європи та СНД: 1) копіювання; 2) адаптація; 3) трансформація; 4) імітація; 5) відторгнення [506, c. 65].

Копіювання як варіант введення в механізм держави інституту омбудсмана полягає в тому, що окремі держави, бажаючи якнайскоріше увійти до числа розвинутих європейських країн, у поєднанні з серйозною фінансовою допомогою їм від міжнародних організацій та окремих держав, прямо переймають модель інституту омбудсмана певної країни; наприклад, омбудсманівська служба Литва відповідає шведській схемі цього інституту.

Адаптація – це найбільш ефективний варіант запровадження інституту омбудсмана, оскільки його становлення відбувається поступово, коли завдяки врахуванню правової системи країни, менталітету народу, механізму державної влади, своїй плідній роботі він завойовує визнання у різноманітних верств населення та органів державної влади. Омбудсман, виходячи з чинного законодавства, економічної, соціальної та політичної ситуації в країні, ефективності функціонування структур громадянського суспільства самостійно визначає основні напрямки своєї діяльності та здійснює пошук свого обличчя. Ця схема введення інституту омбудсмана характерна для більшості країн Східної Європи та СНД (Російська Федерація, Україна, Угорщина, Грузія та інші). І навіть сьогодні, коли статус цього правозахисного інституту в цих країнах конституційно та законодавчо врегульовано, він усе ще перебуває в стадії свого становлення.

Трансформація інституту омбудсмана означає, що його статус законодавчо міняється залежно від зміни внутрішньої політики держави. Наприклад, статус омбудсмана Польщі після його запровадження у 1987 році у зв’язку зі зміною політичної ситуації помінявся, і сьогодні для його призначення Сейму вже не потрібно отримувати згоду від Всепольської Ради ПРОН.

Імітація як варіант утвердження інституту омбудсмана має місце в країнах з авторитарними чи напівавторитарними режимами, які, бажаючи засвідчити перед світовим співтовариством наявність у них усіх необхідних демократичних і правових інститутів, запроваджують і інститут омбудсмана. Однак унаслідок політики чинного режиму в цих країнах омбудсман не може ефективно здійснювати свої правозахисні функції. Деякою мірою це було характерним для республік колишньої СФРЮ.

Відторгнення полягає в тому, що вищі органи державної влади докладають усіх зусиль для того, щоб не допустити чи призупинити роботу омбудсмана. Наприклад, найбільш яскраво феномен відторгнення інституту омбудсмана виявився в Архангельській області Російської Федерації, де після восьми місяців діяльності Уповноважений був усунутий зі своєї посади, працівники його офісу звільнені, і досі губернатор області блокує всі спроби депутатів відновити цей інститут. У таких регіонах, як Хабаровський край і Мурманська область РФ, глави адміністрацій наклали вето на прийняті депутатами закони “Про Уповноваженого з прав людини.” В інших випадках блокуються самі спроби розгляду законопроектів у законодавчих органах суб’єктів Російської Федерації. Усе це свідчить про те, що становлення інституту омбудсмана відбувається з певними труднощами і для вирішення цієї проблеми необхідні спільні зусилля суспільства, структур громадянського суспільства, правозахисних організацій та органів державної влади.

Для омбудсманів третього покоління характерним є те, що їм доводиться розпочинати свою діяльність в умовах, коли громадяни не мають особистого демократичного досвіду, тобто не знають належним чином своїх прав і свобод, погано орієнтуються в механізмах захисту прав людини, в той час як посадові особи великою мірою залишаються прихильниками авторитарних методів роботи. Тому значні зусилля омбудсманів країн Східної Європи та СНД спрямовані на зміну “клімату” в суспільстві, на інформування громадськості та її виховання в дусі загальновизнаних демократичних традицій та міжнародних стандартів у галузі прав людини. Завдання омбудсманів цих країн – не стільки боротися з хибною практикою в роботі органів державного управління, скільки сприяти утвердженню та визнанню закріплених у конституціях прав і свобод людини та громадянина. Екс-Уповноважений з прав людини Польщі Є. Лентовська з цього приводу пише, що омбудсмани цих країн на перший план повинні ставити свої просвітницькі функції як стосовно суспільства, так і стосовно істеблішменту. Виховні функції щодо останніх мають розповсюджуватися на цивілізаторські та професійні вимоги до співробітників органів влади. При цьому омбудсман повинен виявляти надзвичайно велику терпимість і не впадати у відчай через “спротив матеріалу” [297, c. 141].

Значну допомогу омбудсманам Східної Європи та СНД надають їхні колеги з інших країн. Омбудсмани третього покоління успішно “влилися” у світове співтовариство цього правозахисного інституту, і міжнародна співпраця омбудсманів набула подальшого розвитку. Так, в листопаді 1996 року в Будапешті була організована конференція на тему : “Роль і функції омбудсмана в суспільствах, де відбуваються перетворення, в країнах Центральної та Східної Європи” [448, c. 26]. На початку жовтня 1999 року був проведений шостий “круглий стіл” європейських омбудсманів, який присвячувався захисту прав ув’язнених і біженців. Одним із найбільш активних учасників на ньому була омбудсман України Н.І. Карпачова [541, c. 132]. 22-24 травня 2002 року в Кракові відбулася V1 Конференція європейських омбудсманів на тему “Діяльність омбудсмана на початку ХХ1 століття”, що проводилася під егідою Європейського інституту омбудсмана. У роботі форуму брали участь понад 160 учасників: представники ООН, ОБСЄ, Ради Європи, омбудсмани з більшості країн Європи, в тому числі країн Східної Європи та СНД [508]. Головним лейтмотивом конференції стало поглиблення взаємодії між омбудсманами країн Західної та Центрально-Східної Європи у світлі інтеграційних процесів, що відбуваються на європейському континенті. Учасники форуму відзначили, що процеси глобалізації, які відбуваються в економіці всіх країн світу, мають поширитися також і на сферу гуманітарну, зокрема, на захист прав та свобод людини [493].

Особливістю третього етапу конституційно-правового процесу утвердження інституту омбудсмана у світі є запровадження наднаціональних омбудсманів. Залишаючись одним із важливих компонентів національного механізму захисту прав і свобод людини та громадянина, омбудсман водночас стає міжнародно-правовим засобом захисту людини. У 1992 році країнами-членами Європейського Союзу укладено Маастріхтський договір, яким передбачалося заснування інституту омбудсмана Європейського Союзу. Основна мета його запровадження – це розгляд скарг юридичних і фізичних осіб країн Європейського Союзу на дії посадових осіб останнього та координація роботи омбудсманів цих держав і представлення їх служб у Раді Європи. Відповідно до статті 14 рішення Європейського парламенту від 4 вересня 1996 року, посада омбудсмана була введена на тимчасовій основі. Так він функціонував протягом 1997 року. 24 березня 1997 року Європарламент прийняв документ, що регламентує правовий статус цього інституту, згідно з яким омбудсман Європейського Союзу з 1 січня 1998 року діє на постійній основі [464, p. 260-264].

Духу омбудсмана відповідає й інститут Верховного комісара з прав людини ООН, якого запроваджено Генеральною Асамблеєю ООН 20 грудня 1993 року (Резолюція 48/141 про Верховного комісара ООН з заохочення і захисту всіх прав людини). 1 лютого 1994 року на цю посаду було призначено Айала Лассо (Еквадор) [489, c. 16].

Значна частина науковців відносить до числа наднаціональних омбудсманів і Комісара з прав людини Ради Європи (Уповноваженого з прав людини в Раді Європи), якого запроваджено 7 травня 1999 року задля усунення “прогалин” у міжнародній європейській нормативно-інституціональній системі захисту прав людини, а саме з метою створення механізму запобігання порушенням прав людини. Першим Уповноваженим з прав людини Парламентська Асамблея Ради Європи 21 вересня 1999 року обрала Альваро Хіль-Роблеса, який почав виконувати свої обов’язки з 1 січня 2000 року [446, c. 36-37].

Останнім часом серед національних омбудсманів СНД активно обговорюється питання щодо запровадження такого спеціалізованого правозахисного органу на рівні Співдружності [280, c. 36, 55, 71, 147].

Слід підкреслити, що третій етап становлення інституту омбудсмана не завершився, він продовжується і в тих країнах, де вже функціонує цей правозахисний орган, через його вдосконалення, і в тих країнах, де поки що тільки йде процес його запровадження. Це говорить про те, що омбудсман залишається одним з важливих інститутів, який на національному та міжнародному рівнях здійснює контроль за органами влади та забезпечує права людини. І за сучасних умов він успішно функціонує як в унітарних, так і у федеративних державах; як у країнах, що керуються доктринами пріоритету виконавчої влади, так і в країнах, які дотримуються класичного поділу державної влади. Це сприяє розширенню ідеї омбудсмана та запровадженню цього інституту в дедалі більшому колі держав, а також сприйняттю та реалізації ідеї омбудсманівської служби на міжнародному рівні.