Проблемы формирования доходной и расходной части местного бюджета на примере города Калтан

Не уделяется должного внимания вопросу совершенствования других, кроме трансфертов из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР), форм финансовой поддержки из федерального бюджета. Отсутствует комплексный подход к выравниванию социально-экономического развития регионов с учетом целевых федеральных программ. Трансферты из ФФПР определяются с учетом текущих расходов и не оказывают влияния на территориальное перераспределение государственных инвестиций.

Самое же главное в  том, что у региональных и местных властей в рамках действующей системы межбюджетных отношений нет достаточных стимулов и заинтересованности проводить рациональную, “прозрачную” и ответственную бюджетную политику.

Для федеративного государства  выстроить рациональную бюджетную систему намного сложнее, чем для унитарного. Тем не менее, даже унитарные государства все шире используют принципы бюджетного федерализма. И это не случайно.

Децентрализованная бюджетная  система, в которой решения принимаются  на разных уровнях, более эффективна. В такой системе соотношение между уровнем налогообложения и качеством и количеством получаемых взамен бюджетных услуг со временем “подстраивается” под интересы и предпочтения населения разных регионов и муниципальных образований. В результате каждый рубль налогов в среднем начинает приносить обществу и гражданам большую отдачу.

Но для того, чтобы  эта идеальная модель работала, необходим  целый ряд внешних (по отношению  к бюджетной системе) и внутренних условий. Два внешних условия  играют решающую роль. Взятые вместе, они создают для региональных и местных властей мощные стимулы проводить разумную и максимально “прозрачную” налогово-бюджетную политику.

Во-первых, необходимо гражданское  общество. Власть должна обслуживать  общество, а не наоборот. Властные элиты должны по возможности честно конкурировать за голоса и поддержку граждан. Власти должны быть “прозрачны” и подотчетны избирателям. Наказание (если не уголовное, то политическое) за злоупотребления, в том числе финансовые, должно быть скорым и неотвратимым.

Во-вторых, необходимо единое экономическое пространство с “излишним” капиталом и мобильным населением. Регионы и муниципалитеты должны конкурировать друг с другом за инвестиции, рабочие места, преуспевающих граждан. Там, где общественные финансы управляются плохо, нечего ждать притока финансового и человеческого капитала. И наоборот, финансовые ресурсы регионов, проводящих взвешенную финансово-экономическую политику, будут со временем возрастать, причем не за счет дополнительных вливаний из федерального бюджета, а за счет развития собственной экономической базы //4//.

Ни одного из этих условий  в России пока нет и в ближайшие  годы они вряд ли появятся.

Тем более возрастает роль внутренних, собственно бюджетных  условий. Это:

а) четкое разделение расходных полномочий;

б) стабильное закрепление  доходных источников;

в) объективное и “прозрачное” бюджетное выравнивание.

Такие условия вполне могут быть созданы за 2-3 года. Именно на реализацию таких условий и  направлена одобренная постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 1998 года  № 862 “Концепция реформирования межбюджетных отношений в 1999-2001гг.”

По мнению разработчиков  концепции реформа межбюджетных отношений должна обеспечить:

повышение эффективности  использования и управления финансовыми ресурсами бюджетной системы Российской Федерации;

выравнивание возможностей реализации на всей территории страны минимального уровня установленных  Конституцией Российской Федерации  и федеральным законодательством  социальных гарантий, финансирование которых должно осуществляться из бюджетов всех уровней;

создание условий для  повышения эффективности социально-экономического развития регионов.

Согласно Концепции  межбюджетные отношения в Российской Федерации должны основываться на следующих  основных принципах:

1) сбалансированности  интересов всех участников межбюджетных  взаимоотношений;

2) самостоятельности  бюджетов разных уровней;

3) законодательном разграничении  расходных полномочий и ответственности  и доходных источников между  федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

4) объективно обусловленном  перераспределении средств между  бюджетами в целях выравнивания  уровня бюджетной обеспеченности  регионов и муниципальных образований;

5) единства бюджетной  системы.

Концепция предполагает решение следующих задач.

В сфере разграничения  расходных полномочий и ответственности  между органами власти и управления разных уровней:

1) проведение инвентаризации  сложившегося разделения расходов  между федеральным, региональными и местными бюджетами и на этой основе подготовка предложений по его изменению;

2) поэтапное сокращение, а затем и полная ликвидация  “нефинансируемых мандатов”, создание  механизмов, предотвращающих их  появление;

3) внесение поправок  в бюджетное законодательство, уточняющих  и конкретизирующих закрепление  расходных полномочий между бюджетами,  а также процедуры их изменения;

4) оценку объективных  (нормативных) потребностей каждого  уровня бюджетной системы в  финансовых ресурсах и обоснование различных вариантов их изменения

В сфере разграничения  налоговых полномочий и доходных источников между органами власти и  управления различных уровней:

1) уточнение перечня  федеральных, региональных и местных  налогов;

2) наделение субъектов Федерации и органов местного самоуправления, как минимум, одним крупным налоговым источником, использование которого полностью бы находилось в их компетенции;

3) предоставление региональным  и местным властям реальных  возможностей по балансированию своих бюджетов путем “надстраивания” ставок по прямым федеральным налогам;

4) использование единых  и стабильных нормативов отчислений  от федеральных налогов в бюджеты  всех уровней;

5) обеспечение уплаты  налогов по месту фактической  деятельности предприятий (месту жительства граждан);

6) предотвращение недобросовестной  налоговой конкуренции, ликвидация  внутрироссийских “офшорных” зон.

В сфере бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи:

1) разделение финансовой  поддержки на текущую и инвестиционную;

2) поэтапный переход  к оценке объективных бюджетных  потребностей регионов на основе  бюджетных нормативов и индексов  бюджетных расходов;

3) использование в  формулах бюджетного выравнивания  налогового потенциала территорий;

4) усиление целевой  направленности финансовой помощи и ее обусловленности:

5) концентрация инвестиционных  ресурсов, распределяемых между  регионами, в федеральном Фонде  регионального развития;

6) создание стимулов  для реформирования региональных  финансов.

Концепция является серьезным шагом на пути реформирования межбюджетных отношений, но и у нее есть определенные недостатки. В Концепции к сожалению не решается проблема нерационального распределения нормативов регулирующих налогов, в результате чего абсолютное большинство субъектов Российской Федерации и местных органов власти остаются нуждающимися в финансовой поддержке. Не устанавливается (хотя такая задача и ставится) порядок разграничения полномочий между уровнями власти в области расходов и не определяется ответственность Правительства Российской Федерации за соблюдение своих обязательств. Не предусматривается механизм стимулирования территорий и органов местного самоуправления в максимальной мобилизации собственных доходов и рационализации расходов. Иными словами, в Концепции до конца не решается проблема вертикальной и горизонтальной несбалансированности бюджетной системы и существующего разрыва между объемом доходных источников и расходных полномочий субъектов Российской Федерации //5//.

Несмотря на существующие недостатки, задачи поставленные в Концепции в равной степени применимы к отношениям: федеральный бюджет - бюджеты субъектов Федерации, и к межбюджетным отношениям внутри регионов. Органы власти и управления каждого уровня должны обладать реальной налогово-бюджетной самостоятельностью и нести полную ответственность за ее использование. С этой точки зрения в настоящее время в наиболее уязвимом положении находятся именно органы местного самоуправления. Без радикального реформирования взаимоотношений между региональными и местными бюджетами (с учетом региональных особенностей, но в рамках единой стратегии) бюджетное устройство России не будет по настоящему устойчивым //6//.

 

1.2 Проблемы формирования  доходной части местных бюджетов

 

Как уже отмечалось, в  бюджетной системе страны, являющейся главной финансовой базой деятельности государственных органов власти и органов местного самоуправления в сфере экономического и социального развития соответствующих территорий, местные бюджеты - самые многочисленные. Являясь низовым звеном этой системы, они, образно говоря, представляют собой ее фундамент, от укрепления которого зависит прочность и надежность всей системы.

К компетенции местных  органов власти, наиболее тесно связанных  с населением, относится решение  многих вопросов: социальной защиты населения, жилья, здравоохранения, образования, транспорта, коммунального хозяйства, экологии и т.п. Из общих расходов бюджетов всех уровней на местные бюджеты на сегодня приходится: 42% всех расходов на социальную политику, 57% - на здравоохранение и физкультуру, 42% - на культуру и искусство, 66% - на жилищно-коммунальное хозяйство, 67% - на образование (среднее образование на 95% финансируется на местном уровне) //7//.

Для финансирования данных расходов местным органам самоуправления необходим достаточный уровень доходных источников местных бюджетов. Основу местных финансов составляют три основных источника формирования доходной части местного бюджета:

1) местные налоги, сборы  и неналоговые доходы;

2) отчисления от федеральных  и региональных налогов в рамках межбюджетных взаимоотношений;

3) перечисления из  федеральных и региональных специализированных  фондов в рамках бюджетных  компенсаций и финансовой помощи.

Рассмотрим данные источники  формирования доходной части местных  бюджетов более подробно.

 

1.2.1  Местные налоги, сборы и неналоговые поступления

 

В настоящее время  местные налоги  и сборы регламентируется федеральным законом “Об основах  налоговой системы в Российской Федерации” от 27.12.97г. № 2118-1.

Основная задача местных  налогов и сборов - создание стабильных доходных источников местных бюджетов, в полном объеме поступающих в распоряжение соответствующих территорий. С этой целью в законодательстве Российской Федерации предусмотрен широкий спектр местного налогообложения, допускающий возможность выбора из предложенного перечня  тех налогов и сборов, которые в наибольшей степени отвечают интересам развития конкретных территорий (см. приложение 1).

В настоящее время  нет единой методики исчисления местных  налогов. Примерные положения по отдельным видам местных налогов и сборов, разработанные Министерством финансов Российской Федерации, носят рекомендательный характер и уточняются в соответствующих нормативных актах органов местного самоуправления. В то же время законодательством Российской Федерации установлены верхние пределы налоговых ставок по ряду налогов, отнесенных к компетенции местных органов власти //8//.

Несмотря на то, что  общее количество налогов и сборов достигает 23 (при введении регионального  налога с продаж - 6, не считая курортного сбора), их доля в формировании доходов местных бюджетов неоправдана мала и не превышает по оценкам специалистов 15% всех доходных источников местных бюджетов.

После принятия 2 части  Налогового кодекса, произошло значительное сокращение местных налогов и сборов.

В статье 15 Налогового кодекса говорится, что к местным налогам и  сборам относятся:

1. земельный налог;
2. налог на имущество физических лиц;
3. налог на рекламу;
4. налог на наследование или дарение;
5. местные лицензионные сборы.

Таким образом, органы местного самоуправления будут реально располагать тремя местными налогами: на рекламу, на наследование или дарение и местными лицензионными сборами. Как показывают расчеты, эти налоги смогут обеспечить менее 2% всей доходной базы самого массового звена бюджетной системы страны //9//.

К другим собственным  доходам местных бюджетов относят  неналоговые доходы, закрепленные за ними на постоянной основе. В соответствии с законом “О финансовых основах  местного самоуправления в Российской Федерации” от 25.09.97г. № 126-ФЗ к ним относятся:

1) доходы от приватизации  и реализации муниципального  имущества;

2) не менее 10% доходов  от приватизации государственного  имущества, находящегося на территории  муниципального образования, приводимой  в соответствии с государственной  программой приватизации;