Проблемы формирования доходной и расходной части местного бюджета на примере города Калтан

4) полноты отражений доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

5) сбалансированности  бюджета, который означает, что  объем предусмотренных бюджетов  расходов должен соответствовать  суммарному объему доходов бюджета  и поступлений из источников финансирования ее дефицита;

6) эффективности и  экономности использования бюджетных  средств;

7) общего (совокупного)  покрытия расходов бюджетов, то  есть все расходы бюджета должны  покрываться общей суммой его  доходов и поступлений из источников финансирования его дефицита;

8) гласности, в соответствии  с которым проекты бюджетов  всех уровней, процедуры рассмотрения  и принятия решений по проектам  бюджетов, утвержденные бюджеты,  информация о ходе их исполнения  и т.п. должны быть доступны  гражданам через средства массовой информации. Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета;

9) достоверности бюджета,  которая означает надежность  показателей прогноза социально-экономического  развития соответствующей территории  и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета;

10) адресности и целевого  характера бюджетных средств. 

1.1.2 Звенья бюджетной  системы Российской Федерации

Как уже говорилось, бюджетная  система любого государства в  первую очередь определяется действующим  государственным устройством. В унитарных (единых) государствах бюджетная система включает два звена: государственный бюджет и многочисленные местные бюджеты. В федеративных же государствах, каковым является Россия, бюджетная система состоит из трех звеньев: государственный бюджет (или федеральный бюджет, или бюджет центрального правительства); бюджеты членов федерации (штатов - в США, земель - в ФРГ, провинций - в Канаде, субъектов Федерации - в России); местные бюджеты.

Государственная бюджетная  система Российской Федерации в соответствии с Бюджетным Кодексом РФ от 31.07.1998г. № 145-ФЗ состоит из бюджетов трех уровней:

первый уровень - федеральный  бюджет и бюджеты государственных  внебюджетных фондов;

второй уровень - бюджеты  субъектов федерации (21 республиканский бюджет в составе РФ, 55 краевых и областных бюджетов, городские бюджеты Москвы и Санкт- Петербурга, 10 окружных бюджетов автономных округов, бюджет автономной Еврейской области) и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

третий уровень - местные бюджеты.  В настоящее время насчитывается около 29 тысяч местных бюджетов (городских, районных, поселковых, сельских).

При этом бюджеты нижестоящих  органов самоуправления не входят своими доходами и расходами в бюджеты  вышестоящих уровней //1//.

Важной самостоятельной частью бюджетной системы России как суверенного государства является федеральный бюджет. Именно он обеспечивает централизацию части бюджетных ресурсов общегосударственного характера. Через федеральный бюджет осуществляется  процесс распределения и перераспределения внутреннего валового продукта и созданного национального дохода страны между отраслями народного хозяйства, регионами и социальными слоями населения На федеральный бюджет возложено финансирование общегосударственных органов власти и управления, мероприятий, связанных с обеспечением обороноспособности государства, развитием науки, подготовки высококвалифицированных специалистов. Средства федерального бюджета являются главным источником финансирования структурной перестройки экономики, конверсии предприятий военно-промышленного комплекса, развития перспективных направлений в сфере производства, освоения новых территориально-производственных комплексов. Большую роль играет федеральный бюджет в поддержании и развитии искусства, культуры, средств массовой информации. Для решения этих задач федеральный бюджет в соответствии с Законом РСФСР “Об основах налоговой системы” 1991г. и Налоговым кодексом Российской Федерации от 31.07.98г. № 146-ФЗ наделен собственными доходными источниками, которые включают в себя федеральные налоги, сборы и неналоговые платежи, а также отчисления от регулирующих налогов. Дефицит государственного бюджета финансируется путем привлечения внешних и внутренних займов.

Другим не менее важным звеном бюджетной системы России являются региональные бюджеты.

Региональные бюджеты - центральное звено территориальных  бюджетов. Они предназначены для  финансового обеспечения задач, возложенных на государственные  органы управления субъекта Российской Федерации. В современных условиях все в большей степени региональные органы власти призваны обеспечить комплексное развитие регионов, пропорциональное развитие производственной и непроизводственной сфер на подведомственных территориях. Значительно возрастает их координационная функция в экономическом и социальном развитии территорий. В последнее десятилетие наблюдается регионализация экономических и социальных процессов. Все в большей мере функции регулирования этих процессов переходят от центральных уровней государственной власти к региональным. Поэтому роль региональных бюджетов усиливается, а сфера их использования расширяется.

Через региональные бюджеты  государство активно проводит экономическую  политику. На основе предоставления региональным органам власти средств для увеличения их бюджетов осуществляется финансирование промышленности, сельского хозяйства, строительства и содержания дорог, охраны окружающей среды. При этом круг финансируемых мероприятий расширяется.

С помощью региональных бюджетов государство осуществляет выравнивание уровней экономического и социального развития территорий, которые в результате исторических, географических, военных и других условий отстали в своем экономическом и социальном развитии от других районов страны. Для преодоления такой отсталости разрабатываются региональные программы, финансируемые из региональных бюджетов.

В соответствии с Бюджетным  кодексом Российской Федерации от 31.07.98г. № 145-ФЗ для решения поставленных перед региональным бюджетом задач  доходы регионального бюджета формируются  за счет региональных налогов, сборов и неналоговых платежей, а также за счет отчислений от регулирующих налогов. Дотационные регионы получают поддержку из федерального Фонда финансовой поддержки регионов //2// .

Отдельное, не менее, а, может  быть, и более важное звено бюджетной системы Российской Федерации составляют многочисленные местные бюджеты.

Местные бюджеты - один из главных каналов доведения до населения конечных результатов  производства. Через них общественные фонды потребления распределяются между отдельными группами населения. Из этих бюджетов в известной мере финансируется и развитие отраслей производственной сферы, в первую очередь местной и пищевой промышленности, коммунального хозяйства, объем продукции и услуги которых также являются важным компонентом обеспечения жизнедеятельности населения.

Если в советские  времена стремление к всеобщей централизации  приводило к тому, что удельный вес местных бюджетов в государственном  бюджете СССР не превышал 10-15 %, то с  началом рыночных преобразований в  ведение местных властей были переданы отрасли хозяйства, связанные с непосредственным обслуживанием населения, массовая сеть социально-культурных учреждений. За счет местных бюджетов в настоящее время обеспечивается финансирование подавляющего большинства бюджетных расходов на здравоохранение и просвещение, крупные бюджетные средства направляются на развитие производственной и социальной инфраструктуры.

Свод федерального бюджета  и бюджетов субъектов Федерации  образует понятие “Консолидированный бюджет” Российской Федерации. Этот бюджет используется для анализа показателей бюджетной системы и не утверждается законодательным органом власти.

Разработка и исполнение бюджетов любого уровня представляет собой чрезвычайно сложную процедуру, включающую его составление, рассмотрение, утверждение, собственно исполнение, а также контроль за исполнением, что получило название бюджетного процесса. Бюджетный процесс регулируется уже упоминавшимся Законом РСФСР “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР” от 10.10.91г., прочими законами Российской Федерации, законами республик в составе Российской Федерации, решениями государственных представительных органов власти субъектов Федерации, Правилами о порядке составления и исполнения бюджета, издаваемыми Министерством финансов России на основе бюджетного законодательства //3//.

Таким образом, бюджетная  система Российской Федерации чрезвычайно  сложна, как сложны и все ее составляющие: федеральный бюджет, бюджеты субъектов  Федерации, местные бюджеты. Федеральный  бюджет балансирует доходы и расходы государства в целом, осуществляет необходимое перераспределение доходов между социальными группами, между регионами. Территориальные же бюджеты способствуют осуществлению конкретных программ на местах. И то, и другое жизненно важно для функционирования экономики страны и успешного ее развития.

Оптимальное функционирование бюджетного механизма возможно лишь при двух основополагающих условиях: правильного построения межбюджетных отношений между бюджетами различных  уровней и четкого, справедливого баланса его доходов и расходов. Именно тогда возможно говорить о стабильной и быстрорастущей экономике, эффективной бюджетной политике, ибо только тогда в полной мере проявятся основные принципы бюджета построения бюджетной системы: единство, полнота, реальность, гласность и самостоятельность.

1.1.3 Межбюджетные отношения,  проблемы их реформирования

Взаимосвязи звеньев  бюджетной системы реализуется  через мезханизм межбюджетных отношений. Таким образом, межбюджетные отношения  – это отношения между органами государственной власти

Российской Федерации, органами государственной власти субъектов  Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Любая система межбюджетных отношений должна ориентироваться  на достижение экономической эффективности, социальной справедливости и политической стабильности. Достичь всех этих целей одновременно крайне сложно, но найти между ними определенный компромисс вполне возможно. Основной недостаток сложившейся на сегодняшний день (во многом стихийно) системы межбюджетных отношений состоит в том, что не достигается ни одна из этих целей.

Экономической эффективности  в использовании бюджетных ресурсов нет, потому что у региональных и  особенно местных властей отсутствует  стабильные   доходные источники, а распределение финансовой помощи наказывает регионы, повышающие собственные доходы и сокращающие нерациональные расходы.

Социальная справедливость не достигается, поскольку финансовая поддержка регионов не имеет четкой стратегии и критериев выравнивания межрегиональных различий.

Политической стабильности нет в силу того, что распределение  расходных полномочий, доходных источников и финансовой помощи недостаточно “прозрачно”, не имеет четкой законодательной  базы, подвержено лоббированию и неформальным согласованиям.

До сих пор не решен  основополагающий вопрос бюджетного устройства: четкое разграничение полномочий и  ответственности за финансирование расходов между всеми тремя уровнями бюджетной системы. В Бюджетном  кодексе есть статьи, посвященные  этому вопросу, но их содержание слишком аморфно, особенно в отношении расходов “совместного” финансирования. К тому же региональные и особенно местные бюджеты перегружены финансовыми обязательствами, возложенными на них решениями вышестоящих властей без определенных источников финансирования (в международной терминологии такие обязательства называют “нефинансируемыми мандатами”) В качестве примера можно привести принятие федеральных законов о ветеранах, инвалидах, помощь семьям, имеющим детей, повышение заработной платы работникам бюджетной сферы с 1 апреля 1999 года и др. Попытался изменить ситуацию федеральный закон “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” от 10 сентября 1997 года № 159-ФЗ, который дает право органам местного самоуправления принять к исполнению решения органов государственной власти, влекущие увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, в пределах средств, переданных им в качестве компенсации. Однако данное решение, как бы правильно оно не было с точки зрения межбюджетных отношений, не решает проблему социальной напряженности в регионах, потому что расходы местных бюджетов в основном связаны с нуждами населения страны. И если государственный орган принял решение, направленное на улучшение жизни населения, то оно не может исполняться частично. Кроме того, не может в стране быть положения, когда федеральный закон в одном районе выполняется полностью, а в другом - наполовину, когда решение о повышении заработной платы всех бюджетных работников по учителям, допустим выполняется, а по врачам - нет. Ситуацию осложняет отсутствие детально проработанного механизма компенсации выпадающих доходов или дополнительных расходов другим уровням бюджетной системы и ответственность за его выполнение, что не позволяет кардинально улучшить положение дел в данной сфере межбюджетных отношений.

Другой проблемой межбюджетных отношений является то, что разграничение  доходных источников между уровнями бюджетной системы является нестабильным. Возможность частого изменения  нормативов отчислений от федеральных налогов дестимулирует региональные и особенно местные власти развивать экономическую и налоговую базу территорий, порывает принцип самостоятельности бюджетов.

Распределение финансовой помощи регионам, а внутри регионов - муниципальным образованиям остается субъективным. Значительная часть финансовой помощи вообще распределяется без утверждения в соответствующем бюджете. “Формализованная” же часть финансовой поддержки фактически ориентируется на восполнение превышения расходов над доходами, причем и те, и другие оцениваются на основе скорректированных отчетных данных. Ряд регионов добились или добиваются особого положения в бюджетной системе, выторговывая себе за счет федерального бюджета самые различные льготы и привилегии.