Государственное управление системой высшего профессионального образования в Российской Федерации

 

1.2 Содержание, принципы и формы государственного регулирования системой высшего профессионального образования

 

В предыдущем разделе  были названы основные функции административной деятельности, управления системой высшего образования. Конкретизируя их, с учетом специфики исследуемого объекта, государственное регулирование высшим образованием, как процесс, в широком смысле, предполагает также: разработку  важнейших  направлений политики в области образования, планирование целей и важнейших характеристик системы образования, разработку образовательных структур и показателей качества образования, подготовку и реализацию планов, программ, проектов и приоритетных направлений развития образования, оценку и контроль за образовательной политикой, ресурсное обеспечение образования, подготовку и повышение квалификации преподавательского и административного персонала.

Следует, тем  не менее, уточнить, что государство  не только дает оценку образовательной политике – это, скорее, функция рынка и общества, оно ее вырабатывает (п. 1 Положения о Министерстве образования и науки) [13]. Кроме того, наряду с разработкой образовательных структур (то есть, уровней образования, образовательных стандартов и образовательных программ), государство утверждает модели образовательных учреждений. Необходимость координации деятельности вузов, прежде всего государственных, с национальной образовательной политикой, требует их подотчетности (это также общая составляющая отношений «государство – вуз» в развитых странах). Автономия вузов предполагает их ответственность, а значит, подконтрольность перед государством [35, с.23].

Следовательно, конкретизируя содержание и цели регулирующего воздействия в системе высшего образования, необходимо дополнить его следующими функциями:

-создание системы непрерывного интегрированного образования, реализация концепции многоуровневой подготовки;

-соответствующая структурная перестройка высшей школы;

-унификация управления высшим образованием независимо от ведомственной подчиненности вузов;

-проведение региональной политики (это необходимый компонент управления в любой федеративной стране);

-демократизация управления, в том числе путем формирования системы государственно-общественных органов, сочетание контроля и вузовской автономности;

-обеспечение на основе Федерального государственного образовательного стандарта качества подготовки специалистов в условиях развития академических свобод и деятельности негосударственных вузов;

-финансирование вузов.

 Объектом  управления в этой системе  является процесс удовлетворения  потребностей личности и общества  в высшем образовании, а значит, и соответствующая деятельность  вузов со всеми составляющими. 

Одними из основных функций государственного управления в области высшего образования это стратегическое планирование и прогнозирование. Стоит отметить, что  функции прогнозирования и планирования управления экономическими и социальными объектами регулируются очень плохо.

Планирование позволяет видеть перспективу развития общества, тенденции его движения, своевременно вносить коррективы, например в законодательный процесс, а главное – упорядочивает эту сферу государственной деятельности.

В системе образования  пределы государственного вмешательства в деятельность образовательных учреждений и всей системы в целом    обусловлены    прежде    всего    законодательно закрепленными понятиями «автономность образовательных учреждений» и «академические свободы»; другим критерием может выступать социальная значимость высшего образования.

Мера и пределы  государственного воздействия на сферу  высшего образования могут быть определены на основе анализа провозглашенных  и реализуемых принципов государственной  образовательной политики, то есть деятельности государства (в лице его органов) по обеспечению функционирования и развития системы образования. В свою очередь, закрепленные в законе (ст. 2 закона РФ «Об образовании») принципы означают и обязательства государства в этой области [5].

Принципы государственной политики в области образования – основополагающие начала государственного регулирования образовательной сферы – закреплены в статье 3 закона Российской Федерации «Об образовании». К ним относятся:

1) признание  приоритетности сферы образования;

2) обеспечение права каждого на образование, недопустимость дискриминации в сфере образования;

3) гуманистический  характер образования;

4) единство образовательного  пространства на территории Российской  Федерации; 

5) светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных организациях;

6) свобода в образовании согласно склонностям и потребностям человека, создание условий для самореализации каждого человека, свободное развитие его способностей, включая право выбора форм получения образования и форм обучения;

7) автономия образовательных организаций, академические права и свободы педагогических работников и обучающихся;

8) равенство прав и свобод участников отношений в сфере образования.

Эти принципы проявляются  на всех ступенях образования, но в сфере высшего образования имеют свою специфику, потому и дополнены перечнем ст. 2 ФЗ о ВППО.

Принимая ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», законодатель счел необходимым выделить  дополнительные,  специальные принципы государственной политики в области ВПО. Это обусловлено несколько иной ролью высшего образования в судьбе личности (в сравнении с общим образованием), иным социальным его значением. Соответственно в ст.2 ФЗ «О ВППО» названы дополнительные принципы, такие как:

1) суверенность  прав субъектов РФ в определении  собственной политики в области  высшего и послевузовского профессионального  образования в части национально-региональных  компонентов государственных образовательных  стандартов;

2) непрерывность  и преемственность процесса образования;

3) интеграция  системы высшего и послевузовского  профессионального образования  РФ в мировую систему высшего  образования при сохранении и  развитии достижений и традиций  российской высшей школы;

4) конкурсность  и гласность при определении приоритетных направлений развития науки, техники, технологий, а также подготовки специалистов, подготовки и повышения квалификации работников;

5) государственная  поддержка подготовки специалистов, приоритетных направлений фундаментальных  и прикладных научных исследований  в области высшего и послевузовского  профессионального образования [6, ст.2].

Особенности системы  высшего образования как управляемого объекта и допустимые пределы государственного воздействия на эту сферу обусловливают внесение известных корректировок в процессе применения общих методов управления, а также использование специфических форм и методов.

Можно выделить такие формы административно-правового регулирования, которые могут быть применимы в сфере высшего образования: это государственная поддержка (через систему грантов, федеральных и региональных программ),    императивные    количественные    и качественные нормативы (государственные стандарты, государственный заказ на подготовку специалистов, контрольные цифры приема, нормативное финансирование и др.); легализующие способы (лицензирование). А такая форма, как введение государственной монополии, распространяется, строго говоря, на ряд управленческих процедур в сфере управления высшим образованием: лицензирование, аккредитацию и выдачу документов государственного образца, аттестацию научно-педагогических кадров [70, с.97].

Что касается методов  управления, мы понимаем под ними способы, средства, приемы достижения целей управления, то есть осуществления государственно-управленческой деятельности и обеспечения необходимого поведения всех участников управленческих отношений. Они определяют качественную сторону государственного управления. Государство использует такие традиционные, проверенные временем методы, как убеждение, поощрение, государственное принуждение. Это общие методы государственного управления, характерные для исполнительной власти вообще, для всех сторон ее деятельности.

Однако учитывая специфику высшего образования  методы управления можно, подразделить на общие, свойственные и другим видам государственной деятельности,  и специальные.

Общими методами административно-правового воздействия  являются удостоверительный, легализационный, разрешительный методы, метод правопризнания и государственно-распорядительный метод.

На их основе в управлении высшим образованием сформированы следующие методы:

1) Лицензирование  и аккредитация. Представляется, что  именно в образовании эти процедуры действительно носят характер  комплексного управляющего  воздействия  с  многоэтапным  контролем деятельности подведомственных организаций.

2) Установление  Федерального государственного  образовательного стандарта высшего  профессионального образования.

3) Ранжирование  вузов по основным показателям  их деятельности, то есть определение  рейтинга. Кроме безусловного управляющего  воздействия  через определение  реального места вуза в «табели о рангах», рейтинг может быть использован при установлении размеров государственного финансирования вузов, при размещении государственного заказа, при распределении грантов и т.д.

4) Государственный  заказ на подготовку специалистов, утверждение контрольных цифр  приема.

5) Итоговая государственная  аттестация выпускников.

6) Подготовка  научно-педагогических кадров в  аспирантуре и докторантуре, их  аттестация специализированными  органами, такими как ВАК Минобразования  России, диссертационные и экспертные  советы [70, с.98-99].

Главная отличительная  особенность всех используемых форм и методов – в их государственно-общественном характере. Государственное регулирование высшего  образования сопровождается обязательным участием в нем либо общественности, либо государственно-общественных органов. Общественная составляющая – один из тех факторов, который «выводит» сферу высшего образования из-под непосредственного государственного управления и традиционных методов административно-правового воздействия, обусловливает модификацию компетенции государственных органов исполнительной власти в части управления образованием.

Перечисленные формы и методы, универсальные  по своей сущности, пригодны для  воздействия на систему высшего  образования и опосредованного  регулирования деятельности вуза любой  организационно-правовой формы.

 

1.3 Нормативно-правовое обеспечение государственной системы управления высшего профессионального образования в Российской федерации

 

Существующая  в настоящий момент система источников права, которыми регулируются отношения  в области вузовского и послевузовского  образования, включает два уровня нормативно-правового регулирования: «внутренние», российские нормативные правовые акты, и «внешние», международно-правовые акты.

В свою очередь, система «внутренних» российских актов представлена нормативными правовыми актами, принятыми на федеральном уровне и включающими федеральные законы и подзаконные нормативные акты.

Законодательная основа правового  регулирования отношений в сфере  высшего и послевузовского образования  представлена:

1. Конституцией РФ;

2. Федеральным законом от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»;

3. Законом РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 «Об образовании»;

4. Иными «профильными» федеральными законами, т.е. законами, принятыми для регулирования отношений, складывающихся исключительно в области образования;

5. «Непрофильными» законами, содержащими отдельные нормы, регулирующие отношения в сфере образования [68, с.29].

Конституция РФ. Статья 43 Конституции РФ целиком посвящена образованию. В ней закрепляется право каждого на образование. Применительно к высшему образованию данная норма конкретизируется следующим образом: «Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии» [1]. При этом Российская Федерация «устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования».

Наряду со ст. 43 отдельные  положения, регулирующие отношения  в области высшего и послевузовского образования, содержатся и в других статьях Конституции Российской Федерации: так, в ст. 72 (п. 1) общие вопросы образования отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; в ст. 114 устанавливается, что Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области образования [1].

Федеральный закон от 22 августа 1996 г. №125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» регулирует различные виды общественных отношений, связанных с получением высшего профессионального образования, обучения в аспирантуре и докторантуре, присвоением ученых званий и присуждением ученых степеней и т.д. В нем содержатся правовые нормы, регламентирующие следующие основные направления в сфере высшего и послевузовского образования: