Государственное управление системой высшего профессионального образования в Российской Федерации

5) многосубъектный состав органов, оказывающих регулирующее воздействие [34, с.79-80].

Таким образом, организация государственного регулирования высшего образования должна обеспечивать баланс публичного и частного интереса в этой сфере и отражать все перечисленные особенности. Эти задачи должен решать соответствующий административно-правовой механизм на основе необходимой нормативной базы.

Организационной формой государственного управления системой высшего образования, как и в  любой иной области административного  управления, являются соответствующие  аппараты органов исполнительной власти. Функцию государственного регулирования высшего образования выполняет Министерство образования и науки Российской Федерации как отраслевой орган управления системой на основе соответствующих федеральных законов, утвержденных на различных уровнях программ и концепций. Его задачи и конкретные функции были зафиксированы в положении о министерстве. В функциях министерства нашли свое отражение и специфические методы регулирования отношений в образовательной сфере. Переходя к характеристике современной системы управления высшим образованием, следует особо подчеркнуть: ни одно другое министерство не имеет столь разноплановых функций, предполагающих проведение государственной политики, осуществление управления и координирование в установленном порядке деятельности других федеральных органов исполнительной власти в области образования, молодежной политики, научной и научно-технической деятельности учреждений высшего профессионального образования, научных и иных организаций системы образования, подготовки и аттестации научных и научно - педагогических кадров высшей квалификации.

Учитывая специфику  отношений по поводу высшего образования, исходя из того, что одной из важнейших  задач науки и практики государственного управления является задача вовремя  заметить назревшую необходимость  изменения его структуры в связи с новым содержанием управления, определим управление образованием как составную часть системы государственного управления (это целое, общее); как подотрасль в сфере управления социально-культурным строительством; а управление высшим образованием–как отдельное, подвид и стержень всей системы управления образованием [26,с.59].

Подавляющее большинство  государственных вузов отнесено к федеральной собственности, лишь единичные вузы находятся в собственности  субъектов РФ и совершенно очевидно, что весь объем функций в области регулирования высшего образования должен быть закреплен за федеральным органом управления образованием. Это обусловлено также и значимостью высшего образования. В Российской Федерации в сфере высшего образования действуют следующие органы исполнительной власти:

-федеральный орган управления высшим образованием – система из двух органов: Министерства образования и науки РФ, Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки.

-федеральные ведомственные органы, точнее, их подразделения управления высшим образованием;

-государственные органы управления  образованием субъектов федерации.

Рисунок 1. Структура управления ВПО в  России

В системе Министерства образования и науки присутствует отдельно орган отвечающий за высшее профессиональное образование - Департамет государственной политики в сфере высшего образования.

Департамент  осуществляет  следующие  полномочия  в  установленной сфере деятельности:

1.  Обеспечивает  осуществление Министерством функций  по выработке  и реализации  государственной политики и нормативному  правовому регулированию в сфере  высшего образования. 

2.  Готовит предложения в планы мероприятий Правительства Российской Федерации и Министерства в целях реализации государственной политики в сфере высшего образования.

3.  Обобщает  практику  применения  законодательства  Российской Федерации,  проводит  анализ  реализации  государственной  политики  и  готовит предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации.

4.  На основании и во  исполнение Конституции Российской Федерации, обеспечивает подготовку следующих проектов нормативных правовых актов Министерства:

1) перечни  направлений  подготовки  (специальностей),  по  которым осуществляется высшее профессиональное образование;

2) федеральные   государственные  образовательные   стандарты  высшего профессионального  образования; 

3) порядок установления  имеющим  государственную  аккредитацию образовательным  учреждениям  высшего  профессионального  образования контрольных цифр приема граждан для  обучения за  счет  средств  федерального бюджета;

4) порядок назначения  и выплаты стипендий студентам  государственных образовательных учреждений высшего профессионального  образования;

5) порядок создания  образовательными  учреждениями  высшего профессионального образования на  базе  научных организаций кафедр, осуществляющих образовательный процесс;

6) порядок создания  на  базе  образовательных учреждений  высшего профессионального образования научными  организациями лабораторий, осуществляющих научную и (или) научно-техническую деятельность;

7) обеспечивает проведение мониторинга деятельности образовательных учреждений  высшего профессионального образования и их  филиалов  в целях оценки  эффективности их  работы,  подготовки  предложений по  реорганизации неэффективных вузов и филиалов.

8) организует  проведение  мониторинга  трудоустройства  выпускников образовательных учреждений высшего профессионального образования.

9) участвует в разработке  системы показателей оценки  результатов деятельности Министерства, Рособрнадзора.

10) участвует в определении объемов финансирования  на  реализацию приоритетных направлений развития образования [18].

Это одни из наиболее значимых и важных функций Департамента. Совершенно очевидно, что возложенные функции на Департамент государственной политики в сфере высшего образования скорее декларативные нежели реально осуществляемые в полном объеме.

 Еще одной  структурой является уже упомянутая  Федеральная служба по надзору  в сфере образования и науки.  Данная служба подчинена Министерству образования и науки Российской Федерации, образована в 2004 году. Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области образования и науки.

Служба по надзору в сфере образования и науки осуществляет: 

1) контроль и надзор за исполнением законодательства в области образования, науки, научно-технической деятельности, молодежной политики, аттестации научных и научно-педагогических кадров; 

2) самостоятельно и совместно с органами управления образованием субъектов Российской Федерации государственный контроль качества образования в образовательных учреждениях; 

3) лицензирование, аттестацию и государственную аккредитацию образовательных учреждений и их филиалов, а также научных организаций (в сфере послевузовского и дополнительного профессионального образования); 

4) создание советов по защите докторских и кандидатских диссертаций (диссертационных советов), установление их компетентности [15].

Фактическая рассредоточенность однородных управляемых объектов по различным системам органов управления (деконцентрация) является  причиной  наличия надведомственных полномочий Минобразования. Сегодня вузы находятся в ведении самых различных министерств   и   ведомств.   Из  653   федеральных   вузов   лишь 489 подчинены Минобразованию. Разграничение полномочий между Минобразованием России и федеральными органами исполнительной власти, имеющими в своем ведении вузы, осуществляется Правительством РФ. Однако, в положениях о министерствах нередко присутствуют противоречия в сравнении с действующим законодательством. Так, согласно положению, Минсельхоз РФ совместно с Минобрнауки России осуществляет полномочия собственника  в отношении объектов федеральной собственности учреждений системы ВПО, хотя эти полномочия должно осуществлять Мингосимущество РФ; в Положении о Министерстве культуры ему приписана функция аттестации и аккредитации подведомственных учреждений – известно, что в отношении вузов это исключительная компетенция Минобрнауки России. В Положении о Министерстве финансов вообще ни слова не сказано о подведомственных образовательных учреждениях. В Положении о Министерстве транспорта РФ, наоборот, закреплена функция управления профессиональными образовательными учреждениями.

Нельзя мотивировать отнесение вузов к различным  управляющим органам спецификой отношений в той или иной сфере управления. В данном случае специфика одна: суть образовательные отношения. Это, скорее, сохранившаяся традиция: «ведомственная чересполосица» в управлении системой высшего образования – для России картина вполне привычная с самого момента возникновения Министерства образования (народного просвещения).  Следствием этого является и несоответствие ведомственных нормативных актов законодательству об образовании (например, Положение о клинической ординатуре, утвержденное приказом Минздрава РФ от 17.02. 1993 г. № 23). Пожалуй, только «силовые» ведомства, сохраняя свою специфику, стараются в ведомственном нормотворчестве использовать акты Минобразования России по соответствующим вопросам [26, с.125].

С точки зрения современной организации органов исполнительной власти в сфере образования и их компетенции деятельность образовательных учреждений может быть вполне автономной. Возможно, это очередной вопрос в проблеме автономии и авторитарности, в извечном вопросе во взаимоотношениях власти, вузов, преподавателей и студентов.

Сегодня по-прежнему применимы слова М.М. Сперанского: «Раз государство хочет обеспечить обществу те бесконечные материальные и моральные благодеяния, которые приносит культура истинной науки, оно не может не считаться с особою природой этих столь чуждых собственной его природе учреждений (университетов). Государство, дающее на них общественные средства, должно наложить на себя ряд самоограничений» [цит. по 26, с.138].

Независимость университетов и академическая  свобода – основные компоненты классической идеи университета, наряду с объединением научных исследований и преподавания с общим образованием. Вузовские свободы, автономии и привилегии нужно рассматривать как основополагающие правовые категории для обеспечения эволюции системы высшего образования.

Автономная  модель высшей школы предполагает ее известную независимость от правительственного контроля на основе демократизма, выборности, сменяемости и коллегиальности  руководства.

Основой подлинной  автономии является возможность вузов самостоятельно определять экономическую политику; автономия вуза также должна охватывать области его учебной и научной деятельности. Следовательно, при характеристике вуза как автономного образовательного учреждения следует иметь в виду автономию административную,  учебную,  финансовую, педагогическую и научную. Подобную расшифровку автономии содержит и законодательство ряда европейских государств [50, с.86].

Автономия вузов  – способ лучшей приспосабливаемости  последних к насущным социально-экономическим задачам. Но автономия предполагает и ответственность вуза перед личностью, обществом и государством. Поэтому так важно правильно установить рамки и создать сбалансированную модель статуса. Сегодня идея автономии вузов в России законодательно оформлена. Она определена в качестве принципа государственной политики (ст. 2 закона РФ «Об образовании»), ей посвящена ст. 3 ФЗ «О ВППО» «Автономия вузов и академические свободы» [6]. С учетом вышеизложенного пределы государственного вмешательства, закрепленные нормами образовательного права, отраженные в принципах государственной политики в области образования, можно определить как необходимые и достаточные для достижения целей образования и воспитания при условии уважения прав и интересов личности и автономии образовательных учреждений. То есть принципами взаимоотношений в системе провозглашены высокая степень свободы вузов при сохранении контроля государства за их деятельностью по минимальным позициям, необходимого для предотвращения ущемления прав личности на образование, сохранения единого образовательного пространства, предупреждения финансово-хозяйственных злоупотреблений и т.п. Особо отметим, что автономия вуза в части учебной деятельности подкрепляется академическими свободами участников образовательного процесса, в том числе конституционной свободой преподавания (ст. 44 Конституции РФ) [1].