Государственное управление системой высшего профессионального образования в Российской Федерации

Необходимо  отметить, что такие проблемы возникают  не только в отношении двух основных источниках образовательного права  Российской Федерации – Закона РФ «Об образовании», Федерального закона «О высшем и послевузовского профессионального образования», – но и в отношении некоторых «непрофильных» законов, регулирующих отношения в области образования. Действующее российское законодательство практически полностью игнорирует требования отдельных международно-правовых актов об использовании консультативных процедур с участием педагогической общественности и ее организаций при принятии ряда важных решений, например об оплате труда преподавателей вузов, об установлении пределов учебной нагрузки педагогических работников и т.д. [69, с42]

Для придания отдельным  правовым решениям большей степени легитимности обычно идут по пути подключения к формированию проекта такого решения максимально широкого круга заинтересованных лиц. Для этого используются различного рода консультативные и совещательные процедуры. Однако действующее законодательство Российской Федерации в области образования не содержит норм, предусматривающих не то что необходимость использования таких процедур, но и саму возможность их применения.      

В качестве ещё  одного из направлений совершенствования законодательства Российской Федерации в области образования следует упомянуть устранение так называемых скрытых коллизий, т.е. коллизий, возникающих из-за различий в понимании нормативного предписания, порой вкладывающего разный смысл в одно и то же понятие. Для сведéния до минимума возникновения скрытых коллизий в законодательные акты обычно включаются статьи, содержащие нормы-дефиниции, закладывающие основы понятийного (категориального) аппарата данного законодательного акта или целой отрасли законодательства. Ни в Законе РФ «Об образовании», ни в Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» статей, закрепляющих и уточняющих законодательную терминологию образовательного права, не содержится.

Отсутствие  четкого понятийного аппарата образовательного законодательства снижает эффективность правового регулирования и в ряде случаев может привести к известной двусмысленности. Ещё одним важным направлением совершенствования законодательства об образовании в РФ является устранение противоречий, возникающих между актами образовательного законодательства и актами иных «смежных» отраслей законодательства.     

Как отмечает ряд  исследователей, комплексный характер образовательного права приводит к  тому, что в правоприменительной  практике столкновение норм законодательства в области образования становится обычной ситуацией.     

Очень часто  законодатель, внося изменения или  дополнения в отрасли, смежные с  образовательным правом, забывает их «продублировать» в актах образовательного законодательства. Или, наоборот, изменения, вносимые в акты образовательного законодательства и касающиеся правового регулирования управленческих (административных), гражданских, трудовых отношений в сфере образования, могут остаться «неучтенными» в профильных для них актах административного, гражданского и трудового законодательства [68, с.236].      

В юридико-техническом  отношении сопряжение законодательства «смежных» отраслей и соответствующих положений актов законодательства об образовании возможно либо в форме принятия федерального закона о внесении изменений и дополнений в «непрофильный» законодательный акт, в переходных или заключительных статьях которого перечисляются нормы акта законодательства об образовании, в которые параллельно вносятся аналогичные изменения и дополнения, либо в форме принятия самостоятельного закона, предметом которого становятся коррективы, вносимые в текст законов об образовании вследствие изменений «непрофильных» законов. Такой вариант может быть использован, например, если принимается новый «непрофильный» закон, затрагивающий важнейшие стороны образовательного процесса в Российской Федерации.

Таким образом, можно сделать вывод о необходимости внесения изменений в действующее законодательство, направленных на совершенствование публично-правовых основ государственного управления в области высшего образования в условиях мирового рынка высшего образования, включая:

1. Принятие Кодекса об образовании РФ, который четко закрепил бы комплекс административно-правовых регулятивов в области государственного управления высшим образованием в условиях мирового образовательного рынка;

2. До принятия Кодекса внести изменения и дополнения в действующие нормативные правовые акты:

а)  в Федеральном  законе от 22 августа1996 года №125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» изложить в следующей редакции:

– пп.2 п. 3 ст.11: «расширения доступа граждан Российской Федерации ко всем уровням высшего профессионального образования»;

– пп.5 п. 3 ст. 11: «создания условий для равной доступности высшего(на всех уровнях) и послевузовского профессионального образования»;

– п.4 ст.11: «Гражданам Российской Федерации гарантируется получение на конкурсной основе бесплатного высшего(всех уровней) и послевузовского профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях высшего профессионального образования в соответствии с требованиями федеральных государственных образовательных стандартов, если образование данного уровня гражданин получает впервые»;

– дополнить статью 24 нормативно закрепленными полномочиями Президента Российской Федерации в области высшего образования;

– внести нормативные  дополнения, регулирующие общественное участие в управлении в области высшего образования;

б) в Постановлении  Правительства Российской Федерации от 11 марта 2011 года №164 «Об осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере образования» изложить в следующей редакции:

–  п.11.1.: «В проверке могут участвовать представители общественных организаций сферы образования. С целью участия в проверке они должны направить заявление в Федеральную службу по надзору в сфере образования и науки (уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации) не позднее, чем за 3 дня до даты предполагаемой проверки. В ходе проведения проверки представитель общественной организации имеет статус лица, уполномоченного на проведение проверки»;

в) в Закон Российской Федерации от 10 июля1992 года №3266-1 «Об образовании» внести нормативные дополнения, регулирующие компетенцию Российской Федерации, субъектов РФ, органов местного самоуправления в области высшего образования, компетенцию и ответственность учреждения высшего образования, предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в связи с управлением в области высшего образования;

г) в Федеральном  законе от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» внести нормативные дополнения, регулирующие полномочия органов местного самоуправления в управлении в области высшего образования;

Стоит заметить, что сегодня государство решило исправить это все несколько иным путем, весьма спорным и сомнительным в реализации: не пересматривать и изменять действующие законы, а принять новые. Принять новый Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» [19] полностью изменяющий систему образования, в том числе и систему высшего образования. Наряду с принятием этого закона Правительство также предлагает к принятию и Федеральный закон содержащий перечень актов федерального законодательства и иных нормативных правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». Данный перечень содержит 172 законодательных акта подлежащих изменению. В пояснительной записке к проекту федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» Правительство одной из целью указывает, что Проект федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» разработан в целях совершенствования законодательства Российской Федерации в области образования и является основополагающим нормативным правовым актом в сфере образования. Законопроект направлен на:

1) создание правовых условий  для обновления и развития  российской системы образования в соответствии с современными запросами человека, общества и государства, потребностями развития инновационной экономики, международными обязательствами Российской Федерации в сфере образования, расширение образовательных возможностей граждан;

2) комплексную модернизацию законодательства  об образовании, установление  системного и функционально более полного правового регулирования общественных отношений, возникающих в сфере образования, повышение эффективности механизма правового регулирования;

3) обеспечение стабильности и  преемственности в развитии системы  образования и ее законодательных  основ.

Законопроектом сохраняются базовые принципы и нормы, закрепленные действующим законодательством об образовании и оправдавшие себя на практике (в том числе в части государственных гарантий реализации прав в сфере образования, права выбора образовательной организации и получения образования в соответствии со склонностями и потребностями, обучения на родном языке, государственно-общественного характера управления образованием, правовых гарантий обеспечения доступности и качества образования и так далее) [19].

Но стоит оговориться, что все  эти положения декларируются  в Пояснительной записке направленной Правительством Государственной Думе. Большинство же из этих положений, как отмечают многие эксперты не нашли своего отражения в Законопроекте. Хотя, действительно, отдельные главы в законопроекте посвящены регламентации правового положения образовательных организаций и иных организаций, осуществляющих обучение, обучающихся, а также педагогических работников.

Одной из новелл законопроекта является закрепление понятийного аппарата, устанавливающего наиболее значимые и  часто употребляемые понятия  и определения (образование, воспитание, образовательная программа, квалификация, образовательная деятельность и другое). Кроме этого, в законопроекте закрепляются современные требования к образованию, связанные с внедрением в образовательную практику новых форм реализации и освоения образовательных программ, образовательных технологий, форм и методов обучения. В частности, впервые на законодательном уровне в нем выделены отдельные нормы, посвященные:

1) кредитно-модульной системе организации  образовательного процесса и  системе зачетных единиц;

2) сетевому взаимодействию при реализации образовательных программ, включая механизм зачета результатов освоения отдельных частей образовательной программы в сторонних организациях;

3) использованию дистанционных  образовательных технологий  в образовательном процессе;

4) обучению по интегрированным  образовательным программам;

5) образовательным и информационным  ресурсам в образовательном процессе  и другим.

Также на уровне федерального закона регламентированы условия ведения  экспериментальной и инновационной  деятельности в сфере образования [19].

Кроме этого, вводится еще один уровень высшего образования - высшее образование - подготовка кадров выcшей квалификации, к которым предполагается отнести программы подготовки научно-педагогических кадров, программы ординатуры, программы ассистентуры-стажировки. Введение подготовки кадров высшей квалификации в качестве самостоятельного уровня высшего образования также соответствует принятой в большинстве стран Международной стандартной классификации образования. При этом докторантура рассматривается как форма подготовки научных кадров и соответственно выведена из перечня образовательных программ и уровней образования. Регулирование вопросов докторантуры планируется осуществлять в рамках Федерального закона «О науке и государственной научно-технической политике». Кроме этого, в законопроекте пересматриваются нормы, регулирующие стипендиальное обеспечение обучающихся образовательных организаций высшего профессионального образования. В настоящее время вопросы стипендиального обеспечения регламентируются различными законодательными актами (Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», Законом Российской Федерации «О минимальном размере оплаты труда») [9]. Указанные законодательные акты определяют размер стипендии в твердом денежном выражении, в результате чего в них регулярно приходится вносить изменения с целью индексации размера стипендиального обеспечения обучающихся государственных образовательных организаций профессионального образования. С учетом этого в законопроекте регламентирован порядок формирования стипендиального фонда, предоставляемого образовательным организациям. При этом предусматривается его увеличение с учетом уровня инфляции. Уделено внимание в законопроекте отделено формам участия представителей общественности и работодателей в управлении образованием. В качестве одного из инструментов участия работодателей в оценке качества образования предполагается ввести институт профессионально-общественной аккредитации образовательных программ. Данный Законопроект был вынесен на широкое обсуждение. Больше года проект Закона обсуждался на интернет- портале: www.zakonoproekt2012.ru. После обсуждения в «новой» версии Законопроекта были  учтены замечания и предложения, полученные в ходе общественного обсуждения, а также рекомендации Комиссии, представленные в докладе об итогах общественного обсуждения проекта федерального закона. Законопроект в «новой» редакции был опубликован на сайте Минобрнауки России, а также представлен на рассмотрение образовательного сообщества. Осенью 2012 года проект федерального закона »Об образовании в Российской Федерации» был направлен Государственную Думу РФ. После рассмотрения Государственной Думой Законопроекта в первом чтении 17.10.2012, поступило огромное количество поправок предложенных к рассмотрению во втором чтении. При этом большинством экспертов в области образования, представителями образовательного сообщества высказываются опасения, что большинство поправок будет отклонено и существенной правки от первоначальной редакции предложенной Минобрнауки не произойдет. В редакции же предложенной Минобранауки,  учитывая сегодняшнюю юридическую технику нормативно-правового регулирования в сфере образования данный Законпроект «Об образовании в Российской Федерации», по мнению многих специалистов, лишит Россию образования.