Правовое регулирование отношений в сфере образовательных услуг

В противоположность этому  лица, обучающиеся в частных учебных  заведениях, лишаются права на получение  вышеуказанных льгот, их правовое положение  определяется исключительно договором, заключенным между данным образовательным  учреждением и обучающимся, либо его представителями. Однако законодатель предусмотрел, что основные права  в области образования распространяются и на лиц данной категории. Однако многие из этих норм носят исключительно  диспозитивный характер, и могу блокироваться  договором. С другой стороны, чтобы  повысить привлекательность негосударственного образования, учреждения данного типа могут устанавливать более привлекательные  условия для обучающихся, как, например зарубежные стажировки, обучение более  высокого уровня, чем предусмотрено  государственными стандартами.

Рассмотрим правовое положение  лиц получающих образование (воспитывающихся) за государственный счет и по лицам  обучающихся, на основе вложения собственных  денежных средств. И если правовое положение  лиц получающих образование за государственный  счет практически полностью совпадает  с лицами, обучающимися в государственных  и муниципальных образовательных  учреждениях, то лица, обучающиеся за собственный счет, имеют ряд серьезных  преимуществ. Начнем с того, что их правовое положение регулируется нормами  не только образовательного законодательства, но и гражданского, а также договором. А это значит, что, в частности  лица данной категории, приобретают  статус потребителя в соответствии с Федеральным Законом «О защите прав потребителей», становясь субъектами гражданско-правовых и административных правоотношении. Это дает им возможность  использовать весь арсенал средств  гражданско-правовой  и мер оперативного воздействия, что позволяет с  большей степенью вероятности защитить свое право на образование надлежащего  уровня.

Одним из участников правоотношений возникающих в сфере оказания образовательных услуг является Российская Федерация, Субъекты Российской Федерации, либо муниципальное образование. Не секрет, что именно государство  и муниципальные образования  являются учредителями абсолютного  большинства образовательных учреждений. Это естественное положение, более  того такая ситуация складывается в  большинстве развитых стран (Великобритания, Корея, Япония и т. д.) Кроме того, что данные субъекты являются собственниками имущества образовательных организаций, они, также являются основными «заказчиками»  образовательных услуг. Именно эти  властные субъекты, признавая роль образования для развития государства, общества, личности предоставляют возможность  физическим лицам получить основное начальное, среднее и на конкурсной основе высшее образование. Российская Федерация и муниципальные образования  не являются заказчиками в гражданско-правовом смысле, просто собственник возлагает  обязанность на свои учреждения, обучить  какое либо число физических лиц, в соответствии со своим заказом, по установленным стандартам. Однако законодатель не исключил возможность  заключения гражданско-правовых договоров  между государственные и муниципальные  образовательные учреждения среднего профессионального и высшего  профессионального образования  с органами государственной власти, органами местного самоуправления в  целях содействия им в подготовке специалистов соответствующего уровня образовании. 

1.3. Правовые  основы регулирования в сфере  образовательных услуг

Преступая к рассмотрению вопроса о конкретных средствах  правового регулирования, необходимо ответить на вопрос, что, же такое правовое регулирование.            

Правовое регулирование  – это целенаправленное воздействие  на поведение людей  и общественные отношения с помощью правовых средств.

Правовое регулирование  является частью регулирования социального.

В узком смысле под правовым регулированием понимается воздействие  норм права и других специально-юридических  средств  на поведение людей и  общественные отношения в целях  их упорядочения и прогрессивного развития. Это разностороннее воздействие  на общественные отношения всех правовых явлений, в том числе правовых идей, принципов правовой жизни общества,  не воплощенных в юридические  формы (законы, нормативно-правовые акты, решения судебных органов, и т.д.)

Из вышеуказанного определения  вытекает, что правовое регулирование  это такое воздействие, при котором  ставятся достаточно ясно обозначенные цели. Например, в целях предотвращения дискриминации в области образования, издается закон, воздействующий на субъектов  образовательной деятельности. И  воздействие норм данного закона, в результате которого реализуются  поставленные цели, можно назвать  правовым регулированием. Если же под  воздействием норм права возникают  последствия, не предусмотренные законодательством, либо противоречащие ему, то такое воздействие  нельзя называть правовым регулированием.

Нельзя считать правовым регулированием воздействие, осуществляемое неюридическими средствами. Так, воздействие  на сознание и поведение людей  через средства массовой информации, путем пропаганды, агитации, нравственного  и правового просвещения и  обучения не может быть отнесено к  правовому регулированию как  социально-юридически организующей деятельности.

Безусловно, в реальной жизни  духовное, идеологическое, психологическое  воздействие права взаимосвязано, сочетается со специально правовым регулированием. Воздействие на общественные отношения, поведения людей специально-юридическими средствами и способами, в свою очередь оказывает влияние на духовно-нравственную, идеологическую сторону жизни человека.

В сферу правового регулирования  входят отношения, имеющие следующие  признаки:

1.    В данных отношениях проявляются интересы индивида и общества;

2.    Реализация взаимных интересов, при которой каждый идет на ущемление каких-либо своих интересов;

3.    Отношения эти строятся на согласии соблюдать какие-либо установленные правила;

4.    Эти отношения требуют соблюдения правил, обязательность которых подкреплена действенной силой.

5.    В сферу правового регулирования входят три группы общественных отношений.

Отношения по обмену ценностями.

Отношения по властному управлению обществом.

Отношения по обеспечению  правопорядка.

В литературе высказывается  мнение о том, что оказание образовательных  услуг подпадает под сферу  действия так называемого «образовательного» права, которое исключает возможность  регулирования отношений в области  оказания образовательных услуг  гражданским законодательством, «необходимо  отграничить правовой институт договора на образование от гражданско-правового  договора об оказании услуг». Обосновывалось это либо отсутствием возмездности, либо тем, что на обучающемся лежат  дополнительные обязанности, посещение  занятий, сдача промежуточных и  конечных аттестаций. И если безвозмездность  отношений, а точнее осуществление  данных услуг за счет государства  действительно может исключать  регулирование их гражданским законодательством, то дополнительные обязанности не могут  рассматриваться как ограничение на данную регуляцию. На это указывает в частности п. 10 ст. 41 Федерального Закона «Об образовании», предусматривающий возможность оказание образовательных услуг государственными и муниципальными образовательными учреждения среднего профессионального и высшего профессионального образования в рамках государственного стандарта дополнительно. Именно «возможность»,  говорит о том, что это  не административная обязанность учреждения, а его гражданское право в рамках специальной правосубъектности. Обязанность обучаемого посещать занятия и сдавать экзамены можно рассматривать, как гарантию права на получение образования. Любой возмездный договор на оказание образовательных услуг будет являться гражданско-правовым. На это указывает в частности Федеральный Закон «О защите прав потребителей», которая предусматривает в частности, что  исполнителем является организация независимо от ее организационно - правовой формы, а также индивидуальный предприниматель, выполняющие работы или оказывающие услуги потребителям по возмездному договору. Конечно, это не распространяется на отношения между гражданами, юридическими лицами и органами, выполняющими в соответствии с законодательством возложенные на них государственно-властные или административно-распорядительные полномочия. Если обратится к ст. 32 Федерального Закона «Об образовании», то можно увидеть, что таких полномочий на образовательное учреждение не возлагается. Кроме того, ссылка на то, что, деятельность государственного или муниципального образовательного учреждения приносящего доход, который реинвестируется в данное образовательное учреждение, не относится к предпринимательской. По моему мнению, не является состоятельным аргументом для доказывания невозможности регулирования отношений в области образовательного права. Данное положение всего лишь поддержка государства в области налогового законодательства и не более того.

Право регулирует общественные отношения с помощью механизма  правового воздействия. В теории права механизмом правового регулирования  называют систему юридических средств, при помощи которых осуществляется правовое регулирование.

К элементам, составным частям механизма парового регулирования  относят: юридические нормы, нормативно-правовые акты, акты официального толкования, юридические факты, правоотношения, акты реализации права, правоприменительные акты, правосознание, режим законности.

 В рамках данной  работы целесообразно рассмотреть  только нормативно-правовые акты, включающие в себя нормы права  и акты толкования.

По одной из общепринятых классификаций нормативно-правовые акты подразделяются в соответствии с их иерархией (по степени важности и субординации). Существуют две  иерархии нормативно-правовых актов, вертикальная и горизонтальная.

Вертикальная иерархия имеет  двоякое значение. Она призвана дать ответ на вопросы о том, на каком  именно уровне – федеральном, субъекта, Федерации или муниципальном  – должен быть принят соответствующий  акт и к какому именно виду этот акт относится.

Горизонтальная иерархия дает вопрос об относительном приоритете норм, которые находятся на одной  и той же ступени вертикальной иерархии. Из этого следует, что горизонтальная иерархия всегда следует за главенствующей вертикальной.

Верховным актом является Конституция РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, конституция обладает приоритетом  ко всем остальным актам, содержащим нормы права. Конституция РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ содержит общие положения  о праве человека и гражданина на образование, устанавливает обязанность  родителей обеспечить детям возможность  получения данного образования. Конституция следует основополагающим международным актам в данном вопросе.

Следующую ступень в иерархии занимают законы.

Федеральные Законы. Особое положение Федерального Закона состоит  в том, что они могут быть изданы по любому вопросу, если иное не предусмотрено  Конституцией РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, либо Федерально-конституционными законами. Федеральный закон обладает абсолютным приоритетом ко всем иным актам. Исключение составляет Конституция РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, обладающая высшей юридической  силой, и имеет прямое действие на всей территории РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. К этому следует добавить, что  законы и иные нормативно-правовые акты не могут противоречить Конституции, а также федеральным конституционным законам.

На данный момент в РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ действует несколько  федеральных законов в области  образования: Федеральный Закон  Российской Федерации «Об образовании», от 10 июля 1992 года;    Федеральный  Закон Российской Федерации «О реорганизации  федеральных органов управления высшим образованием» от 25.02.1993; Федеральный  Закон Российской Федерации «О сохранении статуса государственных и муниципальных  образовательных учреждений и моратории  на их приватизацию», от 16.05.1995; Федеральный  Закон Российской Федерации «О компенсационных  выплатах на питание обучающихся  в государственных, муниципальных  общеобразовательных учреждениях, учреждениях профессионального  начального и среднего профессионального  образования», от 01.08.1996; Федеральный  Закон Российской Федерации «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», от 22.08.1996; Федеральный  Закон Российской Федерации «О льготе на проезд на междугороднем транспорте для отдельных категорий, обучающихся  в государственных и муниципальных  образовательных учреждениях, от 28.05.1999; Федеральный Закон Российской Федерации  «О ратификации европейской конвенции  об эквивалентности дипломов, ведущих  к доступу в университеты, и  протокола к ней», от 08.07.1999; Федеральный  Закон Российской Федерации «О ратификации  европейской конвенции об эквивалентности  периодов университетского образования», от 08.07.1999; Федеральный Закон Российской Федерации «О ратификации европейской  конвенции об академическом признании  университетских квалификаций», от 08.07.1999; Федеральный Закон Российской Федерации «ОБ утверждении федеральной  программы развития образования», от 10.07.1992. Нетрудно заметить, что законы в области образования не составляют серьезного правого базиса, а являются как бы  продолжением провозглашения основных принципов Конституции, либо просто описывают содержание иных правовых актов, не относящихся к сфере  регулирования образовательных  правоотношениях.

Основным рабочим инструментом можно назвать акты Президента и  Правительства, которые могут наиболее оперативно издаваться  данными  органами по вопросам и особо актуальным проблемам. Акты данных органов могут  быть направлены, как на конкретного  субъекта, например указ Президента РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ от 12.07.1996 N 1030 «О создании Белгородского государственного университета», так и общими, например письмо министерства образования РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ от 16 апреля 2001 г. N 14-52-235ин/13 «Об аттестатах о среднем (полном) общем образовании».

Указы президента РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ по вопросам оказания образовательных  услуг обязательны к исполнению на всей территории РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ  и не должны противоречить Конституции  и федеральным законам. Отсутствие в Конституции перечня вопросов подлежащих регулированию только законами позволяет толковать правотворческую  деятельность президента очень широко. При отсутствии законодательного регулирования  по тому или иному вопросу, а также  прямого указание на тот или иной вопрос, как подлежащий регулированию  исключительно законом, Президент, не выходя за рамки ст. 80-90 Конституции  РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, может опережающее  издать нормативный указ по тому, или  иному вопросу. Однако издание такого указа не является препятствием, для  издания по тому же вопросу закона. При этом содержание закона не может  быть ограниченно  соответствующим  актом президента.

Применительно к регулированию  в области оказания образовательных  услуг, можно указать на большое  число норм, содержащих отсылки непосредственно  к закону. Так, например, ст.5  Федерального Закона Российской Федерации «Об  образовании», содержит норму в силу которой, только законом может быть ограниченно право гражданина на профессиональное образование по признакам  пола, возраста, состояния здоровья, наличия судимости.

Постановления правительства  РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, содержащие нормы  законодательства в сфере оказания образовательных слуг, могут быть изданы, на основании и в исполнение  Конституции, федерального закона, указов Президента РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

Необходимость издания соответствующего акта на правительственном уровне предусмотрено  в ряде законов регулирующих отношения  в сфере образовательных услуг.

Указы Президента РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ и Постановления Правительства  РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ отличаются по своей юридической силе от закона, в частности, тем, что в случае противоречия вышестоящему акту суд, установивший указанное противоречие, не только может, но и обязан применить взамен указа или постановления соответствующий вышестоящий акт.

К числу нормативных актов, помимо актов правовых относятся  также акты министерств и иных федеральных органов исполнительной власти (в общепринятой ранее терминологии – «ведомственные акты»). Издание  любого ведомственного акта должно быть основано на акте правовом. По вопросам оказания образовательных услуг  основную часть актов издают Министерство образования РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, Министерство культуры, а также иные ведомства, имеющие в своей структуре  образовательные учреждения, а их имеют практически все властные субъекты.