Правовое регулирование отношений в сфере образовательных услуг

Значительно расширяются  и совершенствуются международные  связи и международная деятельность в области образования.

Развивается нормативная  правовая база в области образования: постановлениями Правительства  Российской Федерации утверждены типовые  положения о всех основных типах  и видах образовательных учреждений, государственные образовательные  стандарты среднего и высшего  профессионального образования  и в качестве составной части Классификаторы направлений и специальностей среднего и высшего профессионального образования. 

1.2. Субъекты  оказания образовательных услуг

Всех субъектов оказания образовательных услуг можно  подразделить на несколько групп: это, во-первых, стороны, то есть те, кто оказывает  данные услуги, и те, кому эти услуги оказываются. Еще одним субъектом  можно назвать государство, которое  выступает, не только в роли «спонсора» но и в роли «выгодоприобретателя».

Итак, рассмотрим состав лиц  оказывающих данные услуги: первое - образовательные учреждения.

В соответствии со статьей 12 Федерального Закона  «Об образовании» образовательным, является учреждение, осуществляющее образовательный процесс, то есть реализующее одну или несколько  образовательных программ и (или) обеспечивающее содержание и воспитание обучающихся, воспитанников.

Действие законодательства Российской Федерации в области  образования распространяется на все  образовательные учреждения, на территории Российской Федерации независимо от их организационно - правовых форм и  подчиненности.

Подавляющее большинство  образовательных организации действует  в форме учреждений. Все государственные  образовательные организации являются учреждениями.

 В соответствии с  Законом Российской Федерации  "Об образовании" образовательное  учреждение является юридическим  лицом.

Юридическим лицом признается организация, которая имеет в  собственности, хозяйственном ведении  или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим  обязательствам этим имуществом, может  от своего имени приобретать и  осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Юридические лица должны иметь самостоятельный баланс или смету

 Юридическое лицо считается  созданным с момента его государственной  регистрации. Образовательному учреждению  для осуществления в полной  мере прав юридического лица  необходимо иметь расчетный счет. Наличие такого счета необходимо  и для участия в судах в  качестве истца или ответчика,  заключения договоров и в других  случаях. Образовательное учреждение, не имеющее статуса юридического  лица, не может претендовать на  получение лицензии, на право  ведения образовательной деятельности  и последующие аттестацию и  государственную аккредитацию.

Образовательное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными  средствами и принадлежащей ему  собственностью. При недостаточности  у образовательного учреждения указанных  средств субсидиарную ответственность  по его обязательствам несет учредитель в порядке, определяемом законом.

Общие положения об учреждении содержатся в Гражданском Кодексе  Российской Федерации, а особенности  правового положения отдельных  видов учреждений определяются законом  и иными правовыми актами. Так, на сегодняшний день действует законы «Об образовании», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».

В соответствии со ст. 120 Гражданского Кодекса Российской Федерации учреждением  признается организация, созданная  собственником для осуществления  управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого  характера и финансируемая им полностью или частично.

В отличие от подавляющего большинства юридических лиц, учреждение не входит в число собственников  принадлежащего им имущества, а, как  и унитарные предприятия, является субъектом ограниченного вещного  права; к последнему в основном относится  право оперативного управления. В  отдельных же случаях учреждение может быть субъектом и другого  вещного права. Как известно, ограниченные вещные права производны от права  собственности. В законе определены их виды, те из собственников, которые  вправе установить такое вещное право, субъект, содержание субъективного  права и пределы его осуществления. Никто не вправе установить вещное право, не предусмотренное законом.

В Гражданском Кодексе  отсутствует указание на то, кто  может быть собственником имущества  учреждения, и поэтому, по общему правилу, учреждение может быть создано любым  субъектом гражданского права: Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, юридическими лицами и гражданами.

Несмотря на то, что частные  собственники наделены правом создавать  учреждения, подавляющее большинство  учреждений функционирует за счет финансирования из государственного и (или) местного бюджетов. Допускается совместное финансирование различными собственниками, в том  числе с участием иностранных  граждан и юридических лиц.

Финансирование учреждения может быть как полным, так и  частичным. Предусматривая возможность  частичного финансирования собственником  созданного им учреждения, законодатель, вероятно, имел в виду, что недостающие  денежные средства учреждение должно каким-то образом «зарабатывать», т. е. заниматься деятельностью, направленной на получение прибыли. Об этом свидетельствует  и норма о том, что учреждение может заниматься самостоятельной  хозяйственной деятельностью. К  сожалению, в Гражданском Кодексе  не оговорен минимальный объем финансирования собственником. Именно из-за того, что  «зарабатывание» может поставить  под угрозу основные цели деятельности учреждения, органы государства находятся  на полном финансировании собственника.

Отсутствие в Гражданском  Кодексе регламентации минимального объема финансирования привело к  тому, что в Законе «Об образовании» и о «Высшем и послевузовском образовании» предусматривается возможность  функционирования образовательного учреждения на условиях полного самофинансирования. Это означает, что учредители только принимают участие в формировании минимального первоначального уставного  капитала (размер которого может быть недостаточен для функционирования учреждения в течение одного месяца) и не несут никакой обязанности  по финансированию созданного ими учреждения. Полное самофинансирование противоречит правовой природе учреждения: в данном случае термин "учреждение" применяется  не к организационно-правовой форме, а к юридическим лицам, осуществляющим определенного рода деятельность.

Представляется, что в  Гражданском Кодексе следовало  предусмотреть нормы, как о минимальном  размере уставного капитала, так  и о минимальном объеме финансирования собственником, при нарушении которых  учреждение должно быть ликвидировано  либо преобразовано, например, в фонд либо автономную некоммерческую организацию, поскольку специальная правоспособность названных юридических лиц (за исключением  управленческих функций) совпадает  со специальной правоспособностью  учреждения (п. 1 ст. 118, п. 1 ст. 120 ГК, п. 1 ст. 10 Закона о некоммерческих организациях).

Итак, свою деятельность образовательное  учреждение осуществляет за счет денежных средств, выделяемых ему собственником. Однако для реализации поставленных целей только одного этого недостаточно, требуется иное движимое и недвижимое имущество (здания, земельные участки  и др.). Поэтому при создании учреждения собственник, определяя объем финансирования, выделяет часть своего имущества  и закрепляет ее за вновь созданным  учреждением в качестве необходимого имущества. Если речь идет о государственной  собственности, то от имени государства  выделение имущества осуществляет Мингосимущество России.

Будучи полноправным субъектом  гражданского оборота, учреждение, как  всякое юридическое лицо, реализует  свою деятельность на основании учредительных  документов. В соответствии с п. 1 ст. 14 Закона о некоммерческих организациях к учредительным документам учреждения относятся решение собственника о создании учреждения и устав, утвержденный собственником. В случаях, предусмотренных  законом, учреждение может действовать  на основании общего положения об организациях данного вида.

При создании учреждения на базе федеральной собственности  от имени собственника выступают  различные уполномоченные им органы. Предшествуют же этому постановления  Правительства России о создании учреждения или об утверждении устава (положения) уже существующего учреждения либо указ Президента России.

В целях единообразного правового  положения учреждений одного профиля  деятельности Правительством Российской Федерации утверждаются типовые (примерные) положения, являющиеся актами, на основе которых с учетом конкретных обстоятельств собственником принимается устав вновь создаваемого юридического лица.

В содержании устава наряду с выполнением общих требований (п. 1 ст.3 Закона о некоммерческих организациях) следует указать: наименование, место  нахождения (юридический, фактический  адрес), статус образовательного учреждения; учредитель; организационно - правовая форма образовательного учреждения; цели образовательного процесса, типы и виды реализуемых образовательных  программ; основные характеристики организации  образовательного процесса, в том  числе: язык (языки), на котором ведутся  обучение и воспитание; порядок приема обучающихся, воспитанников; продолжительность  обучения на каждом этапе обучения; порядок и основания отчисления обучающихся, воспитанников; система  оценок при промежуточной аттестации, формы и порядок ее проведения; режим занятий обучающихся, воспитанников; наличие платных образовательных  услуг и порядок их предоставления (на договорной основе);  порядок  регламентации и оформления отношений  образовательного учреждения и обучающихся, воспитанников и (или) их родителей (законных представителей); структура  финансовой и хозяйственной деятельности образовательного учреждения, в том  числе в части: использования  объектов собственности, закрепленных учредителем за образовательным  учреждением; финансирования и материально - технического обеспечения деятельности образовательного учреждения; источников и порядка формирования собственности  образовательного учреждения; осуществления  предпринимательской деятельности; порядок управления образовательным  учреждением, в том числе: компетенция  учредителя; структура, порядок формирования органов управления образовательного учреждения, их компетенция и порядок  организации деятельности; порядок  комплектования работников образовательного учреждения и условия оплаты их труда; порядок изменения устава образовательного учреждения; порядок реорганизации  и ликвидации образовательного учреждения; права и обязанности участников образовательного процесса; перечень видов локальных актов (приказов, распоряжений и других актов), регламентирующих деятельность образовательного учреждения.

Устав гражданского образовательного учреждения в части, не урегулированной  законодательством Российской Федерации, разрабатывается им самостоятельно и утверждается его учредителем.

Говоря об учредительных  документах, следует отметить, что  в Федеральном Законе «Об образовании» используются еще два понятия: "договор  между учредителем и юридическим  лицом" и "договор между учредителями" (если финансирование будет осуществляться несколькими субъектами). В п. 1 ст. 10 Федерального Закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» термин "учредительный договор" впервые  в законодательстве употребляется  в качестве одного из учредительных  документов учреждения: «...вуз создается  в соответствии с решением собственника или условиями учредительного договора». Данное определение правовой природы  договора между учредителями представляется ошибочным. Анализ норм Гражданского Кодекса  об учредительном договоре (п. 2 ст. 52, ст. 70, 84, п. 1 ст. 89, п. 2 ст. 122) свидетельствует  о том, что заключение учредительного договора возможно только, во-первых, при  создании юридических лиц, являющихся собственником принадлежащего им имущества, и, во-вторых, в случаях, прямо предусмотренных  Гражданским Кодексом. Поскольку  учреждение не входит ни в одну из указанных  групп, постольку договор между  учредителями при создании учреждения не может рассматриваться как  учредительный.

По правовой природе исследуемый  договор можно отнести к договорам  об осуществлении права общей  долевой собственности. При создании учреждения несколькими лицами имущество  юридического лица принадлежит им на праве общей долевой собственности, а размер долей определяется в  зависимости от участия каждого  в создании учреждения и в дальнейшем финансировании его деятельности. Конструкция  права общей долевой собственности  в современных условиях не совсем приемлема для конструкции юридического лица. Поэтому в Гражданском Кодексе  следовало бы указать на недопустимость совместного финансирования учреждения несколькими субъектами либо сохранить  возможность такого финансирования лишь для учреждений, созданных на базе государственной и муниципальной  собственности.

Руководит образовательным  учреждением на основе единоначалия должностное лицо: директор, ректор. По общему правилу, назначает на должность  руководителя учреждения и освобождает  от нее собственник. Назначение руководителя учреждения в отличие от подобного  назначения на унитарных предприятиях, согласно Гражданском Кодексе, не является исключительным правом собственника. Поэтому применительно к образовательным  учреждениям возможно не только назначение, но и избрание руководителя на должность. Непосредственное руководство государственным, муниципальным вузом осуществляет ректор, избираемый тайным голосованием общим собранием (конференцией) сроком до 5 лет и утверждаемый в должности органом управления образованием, в ведении которого находится вуз. Назначение ректоров в гражданских образовательных учреждениях высшего профессионального образования не допускается, а статус руководителя государственных образовательных учреждений федерального подчинения устанавливается Правительством Российской Федерации. Именно руководитель имеет право вести всю хозяйственную деятельность и в частности несет ответственность за  надлежащее оказание образовательных услуг.

Негосударственным образовательным  учреждением (за исключением вузов) руководит непосредственно учредитель или по его поручению попечительский совет, формируемый учредителем.

Устав государственного, муниципального вуза, утвержденный собственником, действует  не более 1 года, затем вуз продолжает функционировать на основании устава, принятого общим собранием. В  этом заключается различие вуза и  учреждений другого вида деятельности.

Таким образом, применительно  к учредительным документам имеет  место несоответствие между Законом  о некоммерческих организациях и  законами об образовании и о высшем образовании. И поскольку в Гражданском  Кодексе не указывается, кто вправе принимать устав учреждения, то представляется, что принятие устава вуза общим собранием  правомерно, потому как Закон о  высшем образовании определяет особенности  правового положения названного вида учреждений.