Повышение эффективности коммуникаций в государственных органах павлодарской области

Итак, «Государственное управление» - это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу, осуществляемое посредством системы организационных структур управления, с развитой сетью внутренних и внешних, формальных и межличностных коммуникационных каналов обмена информацией.

Исполнительная власть должна иметь разветвленную и «пронизывающую» вертикаль, обеспечивающую прохождение, дифференциацию и конкретизацию управленческой информации, особенно директивной, обязательной, начиная с принятой на самой верхней точке власти, по всей иерархии исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления, доведение ее до исполнителя и подчинение его поведения соответствующим требованиям.

Информационное обеспечение государственного управления, связанное, с одной стороны, с адекватным отражением управленческих потребностей и интересов управляемых объектов, а с другой — с концентрацией и направлением управленческих ресурсов субъектов управления на практическую реализацию целей и функций государственного управления. Информация призвана соединять в управлении объективное и субъективное, нести достоверные данные об объективизации и объективации любого управленческого процесса. Когда такой информации нет или ее недостаточно, то государственное управление функционирует либо вхолостую, либо с большими помехами.

 

 

1.3 Международный опыт развития системы управления в современных условиях

 

В большинстве развитых стран существуют различные формы системы государственного управления. Такие системы существуют в федеративных государствах, таких как США, Канада, Австрия, Германия и в унитарных государствах (Франция, Великобритания, Нидерланды и др.).

Все они придерживаются мнения, что задача управления слишком велика, чтобы исполняться одним центром, и что управление осуществляется лучше, если решения, касающиеся жизни людей, принимаются на уровне, как можно более близком к народу, при активном участии сообщества в принятии таких решений.

Для унитарных государств, равно как и для субъектов федераций и иных регионов, пользующихся государственной автономией, присуще деление территории государства на административно-территориальные единицы – регионы (области), города, районы города, сельские районы, другие поселения.

Существуют две формы организации власти на местах:

- местное (государственное) управление – это управленческая  деятельность в местной территориальной единице, осуществляемая центральная властью или администрацией вышестоящего территориального уровня управления;

- местное управление  – это деятельность самого  населения местной территориальной  единицы – территориального коллектива (сообщества) и его выборных органов по управлению его делами.

Англосаксонская, или как еще называют, англо-американская, модель местного управления. Использование данной модели предполагает избрание во всех административно-территориальных единицах советов обычно на срок не более не более трех лет. В малых административно-территориальных образованиях в этот совет входят 3 – 5 человек, в крупных – до 50, но не более. Никаких назначенных «сверху» представителей государства не предусматривается. Поэтому выборы и подготовка к ним – постоянное состояние американского британского и некоторых других обществ (в США, например, выборными являются свыше 18 тыс. должностей).

Теоретически провести разграничение между функциями государства и функциями местного управления в этом случае просто: правительство страны и находящиеся в его подчинении государственные административные службы действуют в пределах выполнения в основном политических задач (оборона, внешние отношения, национальные финансы, определение национальных приоритетов), а все повседневные управленческие функции (образование, здравоохранение, социальная помощь, поддержание порядка и т.п.) переданы местным властям.

Помимо совета, население избирает непосредственно некоторых должностных лиц.

В городах советами либо непосредственно населением избираются мэры (исполнительный орган местного управления).

Все чаще применяется следующая система: советом выбирается номинальный глава администрации, выполняющий только представительские (церемониальные) функции. Фактически же главой администрации становится наемный работник, специалист по управлению – менеджер, назначаемый на должность советом. Однако менеджер может контролироваться мэром.

В целом, учитывая специфику отдельных стран, можно выделить, пять организационных форм местного  государственного управления в городах, которые отличаются друг от друга тремя основными  моментами:

- номенклатурой органов  местного управления;

- способом их назначения  или отбора;

- способами ответственности  и принципами взаимоотношений  в процессе управления.

Типичным примером этой системы является шведская модель местного управления. Швеция имеет унитарное государственное устройство.

Шведские органы местного управления делятся на два типа:

- самоуправляющиеся города  или коммуны в качестве местного муниципального органа;

- окружные советы или  ландстинги как органы регионального  уровня.

Число самоуправляющихся городов 289, число окружных советов – 21. Причем между ландстингами и коммунами нет вертикальной подчиненности. Обязанности между ними делятся по следующему принципу – задачи, требующие вовлечения большого числа жителей или территорий, решаются окружными советами.

Коммуны и ландстинги имеют право устанавливать и собирать налоги. Обычно председателем совета муниципального совета избирается лидер регионального отделения партии, победившей на выборах.

Государственные органы не вправе напрямую вмешиваться в деятельность коммун (муниципалистов) и ландстингов, нет в шведской системе управления места и делегированию отдельных функций и полномочий государственных органов местному самоуправлению. Вертикаль государственной власти выглядит так: правительство – министерство и государственные управления – государственные учреждения в городах.

Государство активно влияет на деятельность местных органов управления не через чиновников, а через законы.

У англосаксонской модели управления есть как достоинства, так и недостатки.

Важную роль в англосаксонской странах играет судебный контроль, поскольку представители центральных государственных органов имеют возможность обжаловать в суде любые акты местного управления.

На практике управление в определенной степени ущемляется, и англосаксонская модель эволюционирует в направлении модели простой децентрализации, характерной для ряда стран континентальной Европы.

Континентальная система местного самоуправления (европейская модель).

Для этой системы характерно сочетание местного самоуправления и местного управления. Сочетание это может иметь самые различные формы. При этом на местные государственные органы управления возлагаются определенные функции в отношении местного самоуправления.

Первая такая функция – это административная опека, которая предполагает, что решения органов местного управления не может вступить в силу, пока не получит одобрения местного администратора (префекта, губернатора, бургомистра).

Сегодня преобладает функция административного надзора, который ограничивается проверкой только законности решений  органов местного управления. Если в назначенный срок не поступило возражений, решение вступает в силу. Администратор может оспорить решение только в судебном порядке.

Органы местного управления также могут в судебном порядке защитить свою автономию не только от ретивых местных администраторов, но даже от парламента, президента и правительства.

Во многих странах происходит объединение в национальном масштабе представителей, как всех органов местного самоуправления страны, так и отдельных из звеньев (союзы и конференции городов). Это позволяет  добиться принятия необходимого местному управлению общегосударственного законодательства, принятия общегосударственных программ развития отдельных сфер местной жизни, обмениваться опытом и т.п.

В деятельности местного самоуправления в демократических странах большое значение имеют разного рода гражданские инициативы: коллективные выступления жителей  в целях решения местных проблем, самодеятельное их решение и т.п.

Моделей организации публичной власти на местах довольно много, но общий принцип их применения – в целесообразности применения данной модели в конкретном территориальном сообществе с учетом решений государственного строительства.

Большинство стран имеют индивидуальные особенности, вариации, но в целом местное управление обладает общими предпосылками создания и функционирования, важнейшими из которых являются:

- демократическое государственное  устройство;

- развитое гражданское  общество;

- децентрализация и деконцентрация  власти.

Институты местного управления на уровне населенных пунктов, городов присутствуют во всех без исключения цивилизованных государствах. Более того, именно они лежат в той базе, на которой основывается благополучие и стабильность всех развитых стран.

В современном мире нет ни одной страны, претендующей на статус развитой или даже реально развивающейся, в которой бы не было самоуправления, по крайней мере, на уровне городов.

Верно и обратное утверждение – государство, в котором нет городского самоуправления, не может быть по определению, рыночным и демократическим, и, следовательно – современным. Оно не может даже претендовать на статус реально развивающегося..

В целом континентальная система основана на сочетании, с одной стороны, выборности всех представительных и исполнительных органов (мэров) местного управления и, с другой – назначении из «центра» на места полномочных представителей государственной власти (комиссаров, перфектов и т.д.). Государственные чиновники эти находятся на уровне района и контролируют деятельность местного управления нижестоящих административно-территориальных единиц – общин, коммун.

В странах, причисляемых к данной модели, назначаемые государством, управляющие имеют свой круг полномочий, например, поддержание общественного порядка, поэтому они распоряжаются местной полицией.

Административная автономия местных властей существует, но она заметно ограничена государством – в лице префекта (комиссара).

Данная модель предполагает определенное ограничение местного управления и обеспечивает подконтрольность и централизацию системы управления.

В последние годы она подвергается децентрализации, прежде всего, за счет сокращения прав назначенных сверху чиновников (т.е. происходит некоторая эволюция в сторону англосаксонской модели) и это хорошо можно проследить на процессе реформ государственного управления во Франции.

Основной единицей в стране является департамент, в котором представители Правительства отвечают за национальные интересы, административный контроль и соблюдение законов.

Территориальные коллективы (департаменты) свободно управляется выборными советами при условиях, предусмотренных законом.

В коммуне избирается муниципальный совет, который, в свою очередь, избирает мэра. Мэр председательствует в муниципальном совете и возглавляет коммунальную администрацию. Совет принимает решения по вопросам управления коммуной.

Бюджет коммуны устанавливается советом и исполняется мэром.

В департаменте действует генеральный совет, который возглавляет председатель.

По нескольку департаментов объединены в регион. В регионе кроме председателя и регионального совета действуют экономический и социальный совет, который консультирует администрацию региона. Совет состоит из представителей работодателей, профсоюзов, социальных организаций и назначенных Премьер-министром.

Префект является единственным представителем государства в департаменте. Ему подчинены департаментские управления министерств, он обеспечивает соблюдение закона и административный контроль над актами территориальных органов.

Префект представляет государство на всех официальных мероприятиях. Он же представляет государство в судебных органах, управляет имуществом государственных служб департамента и т.п.

Кроме перечисленных моделей управления в странах Латинской Америки, в Испании и Португалии существует своя модель (условно может быть названа иберийская) местного управления.

В этой модели на всех уровнях административно-территориальной структуры государства есть выборные советы, а также избираемые населением или советом их исполнительные органы, представленные институтом алькальда, регидора и др. Совет рассматривается как местный нормотворческий орган, алькальды – как его исполнительный орган. Назначаемых сверху должностных лиц нет, однако избранный алькальд утверждается центром как представитель государства в данной административно территориальной единице.

Существуют гибридные формы местного самоуправления.

Местное управление в Австрии, в Японии, Польше, Чехии и в некоторых странах СНГ имеет сходство, как с англосаксонской, так и с французской моделями, обладая, однако при этом некоторыми специфическими чертами, что позволяет говорить о своеобразных «смешанных», «гибридных» формах управления на местах.

Многие государства Восточной Европы и СНГ, используя опыт зарубежных стран, в основу построения системы органов местного управления положили административно-территориальное деление. В Республике Кыргызстан местное управление осуществляется в границах административно-территориальных единиц, а законодательство стран Балтии на основе административно-территориального деления предусматривают два уровня осуществления местного управления: первый – на уровне волостей, посёлков, второй – на уровне городов и районов.