Бюджетное устройство и бюджетный процесс в г. Ноябрьск

Расходная часть бюджета Муниципального Образования г. Ноябрьск за 2008-2010 гг. имеет ярко выраженную социальную направленность. В полном объеме в расходную часть бюджета были включены расходы на социальные цели, в том числе на оплату труда работникам бюджетной сферы по повышенным тарифным сеткам единой тарифной сетки, на оплату коммунальных услуг бюджетных учреждений, на компенсационные выплаты бюджетным работникам.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 3. Перспективы развития муниципального уровня власти в Российской Федерации

 

3.1 Дальнейшее развитие  муниципальных образований в  Российской Федерации

 

Современный этап социально-экономического развития России требует ориентировать экономическую политику на сокращение существующего разрыва между Россией и наиболее развитыми странами мира. Направленность преобразований российской финансовой системы соответствует общемировой тенденции, формирование которой обусловлено необходимостью повышения эффективности управления в государстве путем передачи на нижние уровни власти определенных полномочий, укрепления демократических институтов местного самоуправления и их финансовой основы с целью обеспечения потребностей населения в местных услугах и повышения качества жизни. В связи с этим все изменения, происходящие в бюджетной, налоговой, политической, социальной и других сферах по вертикали власти, отражаются и на муниципальном уровне.

В этих условиях приоритетами бюджетной политики всех уровней власти на 2011 год и среднесрочную перспективу являются:

- оптимизация сети бюджетных  учреждений исходя из выполняемых  ими функций и задач;

- распределение бюджетных  ресурсов между администраторами  бюджетных средств и реализуемыми  ими бюджетными программами;

- превращение федеральных  целевых программ в эффективный  инструмент реализации структурных  реформ;

- обеспечение сбалансированности бюджетов всех уровней бюджетной системы на основе разграничения расходных обязательств и доходных источников на долгосрочной основе;

- использование новых  механизмов программно-целевого  бюджетирования, постепенный переход  от управления бюджетными затратами  к управлению бюджетными результатами;

- совершенствование механизма  государственных закупок, направленное  на рациональное использование бюджетных средств;

-   повышение роли перспективного финансового плана в бюджетном процессе;

- совершенствование методов и форм социальной поддержки населения и перевод социальных льгот в денежную форму;

- завершение в целом  налоговой реформы, обеспечение долгосрочной стабильности налоговой системы.

Реализация поставленных задач позволит повысить эффективность управления государственными и муниципальными финансами.

На федеральном уровне принято Постановление Правительства Российской Федерации от 29.12.2007 г. № 1010 «О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период», которое обеспечивает сбалансированность и устойчивость бюджетной системы Российской Федерации и федерального бюджета, макроэкономическую стабильность, предсказуемость и преемственность бюджетной, налоговой, таможенной, долговой и денежно-кредитной политики, исполнение действующих и принимаемых обязательств Российской Федерации. Следует отметить, что на региональном и местном уровнях также необходимо принятие соответствующих нормативно-правовых актов с целью стабилизации экономической политики территории и последовательной преемственности, вновь принимаемых бюджетов на очередной год.

Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция (модель) "бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования". Ее суть - распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Помимо создания системы мониторинга результативности бюджетных расходов эта модель предполагает переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств. В связи с этим возникает необходимость в группировке расходных обязательств в зависимости от степени их предопределенности и правил планирования ассигнований на их выполнение. Процедура составления и утверждения бюджета должна быть переориентирована на выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации (что влечет за собой укрупнение планируемых позиций и изменение перечня и формата бюджетных документов) с существенным расширением полномочий органов исполнительной власти при исполнении бюджета.

Таким образом, Правительство проводит реформирование бюджетного процесса  в виде долгосрочной программы и предлагает осуществить его по следующим направлениям:

1. Реформирование бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетного учета предусматривает приближение бюджетной классификации Российской Федерации к требованиям международных стандартов с учетом изменений структуры и функций федеральных органов исполнительной власти в рамках административной реформы, а также введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам;

 2.    Выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;

 3.    Совершенствование среднесрочного финансового планирования.

Второе и третье направления должны обеспечить повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной политики.

             4.  Совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования считается основным и предполагает формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов;

5.  Упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета предполагает совершенствование процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требованиями и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты.

Следующим направлением в реформе муниципальных финансов является изменение нормативно-правовой базы. В настоящее время детальное регулирование вопросов, связанных с организацией и функционированием муниципальных финансов, осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131–ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Бюджетным и Налоговым кодексами Российской Федерации.

Анализ действовавших ранее нормативно-правовых актов позволяет определить недостатки и преимущества вступившего в силу с 1 января 2008 года Федерального закона № 131-ФЗ. (Приложение А)

К преимуществам можно отнести то, что Закон № 131-ФЗ закрепил важнейшую норму о том, что формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, контроль за их исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно.

До 1 января 2008 года правовая база не уделяла достаточного внимания определению вопросов местного значения, а также разграничению полномочий и предметов ведения между государством и муниципальными образованиями, что на практике приводило к неспособности органов местного самоуправления решить многие важные вопросы, к раздробленности инфраструктуры между различными муниципальными образованиями, к необоснованной и необеспеченной финансовыми ресурсами передаче государством отдельных полномочий. Многие вопросы местного значения вообще не могли быть решены на уровне одного муниципального образования (межмуниципальные вопросы). В зарубежных государствах данная проблема решается построением двух и даже трехуровневой системы местного самоуправления. Так, в Великобритании общие вопросы, касающиеся нескольких приходов или общин, переданы в ведение высшего уровня местного самоуправления — графств. В Канаде необходимость объединения финансовых усилий для реализации значительных по территории и ожидаемому эффекту привели к необходимости создания двухуровневой системы местного самоуправления, хотя данная проблема решается также путем заключения договоров между отдельными муниципалитетами. Опыт деятельности муниципальных образований в России показывает, что в рамках одноуровневой системы местного самоуправления решить проблемы финансового обеспечения деятельности муниципалитетов невозможно. В этой связи своевременным и обоснованным видится введение в соответствии с Законом № 131-ФЗ следующих уровней системы местного самоуправления – поселения, муниципальные районы и городские округа, с разграничением и закреплением за каждым уровнем присущих ему полномочий. Действительно, многие вопросы, относящиеся к компетенции местного самоуправления, не могут быть решены в пределах отдельных поселений и требуют концентрации значительных финансовых ресурсов (например, организация дошкольного воспитания и школьного образования). Передача межпоселенческих вопросов на районный уровень, позволит эффективно распределить расходы между уровнями местного самоуправления. Кроме того, если в настоящее время распространена практика финансирования местного самоуправления субъектами Российской Федерации, которая означает осуществление государством местного самоуправления, то Закон №131-ФЗ допускает переход на сметное финансирование, лишь отдельных поселений с передачей их полномочий районному уровню местного самоуправления. Таким образом, создаваемая система местного самоуправления не допускает вмешательства субъектов Российской Федерации в дела муниципалитетов.

Еще одним нововведением является разграничение полномочий и соответствующих финансовых ресурсов между уровнями местного самоуправления. Такое разделение на законодательном уровне полномочий требует:

Во-первых, серьезных изменений в налоговом и бюджетном законодательстве в части разграничения источников доходов и организации межбюджетных отношений между поселениями и районами.

Во-вторых, необходимо внести коррективы в методы бюджетного планирования муниципальных образований и государства.

В-третьих, в ст. ст. 14—16 Закона № 131-ФЗ объединены и значительные по масштабам предметы ведения местного самоуправления (например, организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом), и более детальные вопросы (организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов). В связи с этим необходимо либо точно определить вопросы местного значения в законе, предоставив муниципальным образованиям право их детально раскрыть в своих Уставах, либо более подробно на законодательном уровне их перечислить.

Еще к одному из направлений реформирования бюджетного процесса относится принятие Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений»15. В связи с этим  Министерством финансов Российской Федерации разрабатываются основные пути реализации ст. 215.1, регламентирующей обязательность кассового обслуживания исполнения региональных и местных бюджетов органами Федерального казначейства.

              Обязательность перевода региональных и местных бюджетов на кассовое обслуживание в органы Федерального казначейства не только не исключает существование региональных и местных казначейств, но, напротив, позволяет установить единообразные и четкие правила их работы и взаимодействия с Федеральным казначейством, устраняя неопределенность в этих правилах, имевшую место ранее и часто приводившую к возникновению конфликтных ситуаций на местах. (Приложение Г)

Кассовое обслуживание исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов заключается в проведении и учете территориальными органами Федерального казначейства операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета.

Под кассовым обслуживанием исполнения бюджета понимается выполнение Федеральным казначейством функций кассира, на счета которого поступают денежные средства и который производит операции по расходованию этих средств только от имени и по поручению финансового органа, при этом обеспечивая:

-  исполнение платежных поручений с единого счета бюджета в пределах остатка средств;

-  проверку платежных поручений на соответствие требованиям нормативно-правовых актов по их заполнению;