Конституции и уставы субъектов Российской Федерации

В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге имеются свои особенности правового регулирования и организации  местного самоуправления, которые закреплены в ст. 79 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».129

В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с их уставами местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях. Установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование осуществляются законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий.

Если говорить об определении понятия «местное самоуправление», то необходимо обратить внимание на то, что уставы мало что прибавили к конституционным положениям. Наиболее развернутое определение содержится в уставах Иркутской130 и Омской областей131. В других уставах понятийные категории в разной интерпретации разнесены по разным статьям. Это – самостоятельное, под свою ответственность решение вопросов местного значения населением на основе конституции и законов. Можно констатировать единство в подходе к сути важнейшего института народовластия. Однако это единство не мешает законодателям по-разному определять те или иные стороны местного самоуправления.

В определении субъектов местного самоуправления большинство уставов использует понятие «население», «граждане». В уставах Иркутской, Свердловской и Тюменской областей таковыми выступают «местные сообщества».132

Уставы субъектов Федерации не обошли вниманием такое базовое понятие местного самоуправления, как «вопросы местного значения». В  ст. 132 Конституции РФ о содержании этих вопросов сказано весьма кратко: органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают другие вопросы местного значения.

Некоторые из уставов лишь повторяют то, что сказано о вопросах местного значения в Конституции РФ (например, в Уставе Курганской области133). И совсем не раскрывается смысл понятия «вопросы местного значения» в Уставе Новгородской области: «...компетенция органов местного самоуправления предполагает их достаточную административную независимость, наделение необходимыми для реализации своих прав полномочиями».134

Затрагивается в уставах и ряд других вопросов: образование органов местного самоуправления, взаимоотношения органов государственной и местной власти, вопросы территориального общественного самоуправления, контроля за осуществлением местного самоуправления и др. Решаются они в разных уставах неодинаково. Уставы субъектов Федерации учитывали в основном положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», что положительно отразилось на их качестве. По мнению Соловьёвой О.В., это является одной из причин наличия меньшего количества поправок и изменений, вносимых в уставы в последующие годы.135

Наиболее значительными для местного самоуправления являются статусные законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении. Существуют различные подходы к осуществлению правового регулирования местного самоуправления на региональном уровне. Достаточно сослаться на различные формулировки названий законов о местном самоуправлении в субъектах Российской Федерации. Например, закон о местном самоуправлении, об организации местного самоуправления, об органах местного самоуправления, об общих принципах организации местного самоуправления.

Структура законов субъектов Российской Федерации в регионах тоже отличается большим разнообразием. Так, например, закон Читинской области практически полностью повторяет структуру Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».136

Если оценивать законодательство субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления и практику его реализации в обобщенном виде, то можно сделать вывод о том, что концепция местного самоуправления, которая определена конституционными нормами а так же нормами федерального законодательства, воплощается в реальной жизни медленно. Муниципальное же правотворчество находит свое выражение в нормативных правовых актах различной юридической силы, которые представляют собой юридическую базу для функционирования местного самоуправления. Эта база является «многослойной» и состоит из целого ряда взаимосвязанных нормативных правовых актов.

Развитие муниципального правотворчества может приобрести устойчивый и необратимый характер лишь при условии включенности в данный процесс населения, что, в конечном счете, определяется уровнем политической и правовой культуры в целом и уровнем профессиональной культуры муниципальных служащих в частности.

Глава 3 Конституционная защищенность.

3.1 Порядок изменения и  внесения поправок в Конституции (Уставы) субъектов Российской Федерации.

Как и для Конституции РФ для учредительных документов субъектов Федерации также установлен особый порядок их принятия, пересмотра, изменения, внесения поправок.

В соответствии с пунктом «а» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Приведение конституций (уставов) субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством осуществляется посредством внесения соответствующих изменений в конституции (уставы) субъектов Российской Федерации.137

Можно выделить три основные формы принятия конституций (уставов) субъектов Российской Федерации.

Во-первых, принятие практически всех уставов и многих конституций субъектов Российской Федерации отнесено к предметам ведения законодательного (представительного) органа субъекта. Везде предусмотрено квалифицированное большинство голосов депутатов законодательного органа для положительного решения вопроса о принятии или изменении конституции (устава) субъекта Российской Федерации.

К примеру, в Республике Башкортостан закон о внесении изменений и дополнений в конституцию считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Законодательной Палаты и не менее двух третей от общего числа депутатов Палаты Представителей Государственного Собрания Республики. В Республике Саха (Якутия) конституция принимается на совместном заседании палат Государственного Собрания при квалифицированном большинстве голосов. Особый порядок принятия новой конституции существует в Республике Мордовия, где после принятия в парламенте не менее, чем двумя третями от общего числа депутатов она выносится на всенародное голосование.138 

Во-вторых, путем референдума.  В Конституции Республики Ингушетия прямо предусмотрено, что новая Конституция принимается на основе всенародного референдума. 

В-третьих, специальным органом — Конституционным Собранием (Республика Дагестан и Республика Калмыкия).

В ряде уставов закреплено, что принятию нового устава обязательно должно предшествовать вынесение его проекта на консультативный референдум (Приморский край) или что проект может быть внесен на народное обсуждение либо на консультативный референдум (Волгоградская область).139

Как в конституциях, так и в уставах определен круг субъектов, которые могут вносить предложения об их пересмотре, поправках, изменениях. В республиках это, как правило, Президент, депутаты (1/3, 1/5 или определенное число) законодательного (представительного) органа, в некоторых – Правительство, Конституционный суд, Арбитражный суд и иные органы, обладающие правом законодательной инициативы. В Республике Ингушетия с данной инициативой могут выступить и граждане, собравшие 10 тыс. подписей избирателей.

Предложения о пересмотре, изменении уставов могут вносить: часть  депутатов законодательного (представительного) органа (1/3, 1/5, определенное число); глава исполнительной власти, губернатор; в некоторых субъектах – граждане (2% – в Приморском крае, 40 тыс. – в Воронежской области, 25 тыс. – в Саратовской области); постоянные комиссии законодательного (представительного) органа (Курская область) судебные органы и прокурор области (Волгоградская, Воронежская  области); выборные органы районного и городского самоуправления (Вологодская, Воронежская, Калининградская области).

Для конституций и для уставов субъектов Федерации характерными являются нормы о недопустимости изменений, пересмотра определенных глав или статей представительным (законодательным) органом. 

В конституциях это относится, как правило, к главам об основах конституционного строя республики, правах и свободах граждан и порядку пересмотра и изменения конституции.

При этом необходимо обратить внимание на особенность Устава Ярославской области. Согласно его положениям раздел 9, который предусматривает порядок внесения изменений в устав, вообще не может быть пересмотрен. 140

Предложения об изменении этих разделов или глав принимаются в усложненном порядке. Например, в Республике Башкортостан – при условии поддержки их подписями 50 тыс. избирателей, в Республике Бурятия – если поддержано 3/4 депутатов Народного Хурала, и затем созывается Конституционное Собрание. В Республике Тыва изменение  гл. 1 («Государственное устройство Республики Тыва») производится Великим Хуралом на основе референдума. В республике Северная Осетия – Алания Президент вправе распустить Парламент в случае пересмотра им основ конституционного строя, закрепленных гл. 1 Конституции, и представить закон о поправках к этой главе на рассмотрение вновь избранного Парламента. Положительное решение последнего о необходимости пересмотра гл. 1 не может служить основанием роспуска Парламента, а закон остается в силе.141

В уставах некоторых субъектов тоже имеются нормы об особом порядке изменения тех или иных положений.

Так, в Уставе Смоленской области установлено, что изменение ст. 5 12, 15, определяющих основы устройства области, означает пересмотр Устава в целом и влечет принятие нового Устава. В Уставе Московской области закреплена норма о том, что положения 2 и 9 разделов (о правах и свободах человека и гражданина и об изменениях Устава) не могут быть пересмотрены областной Думой, а также о том, что положения 1, 2, 3, 4 и 9 разделов Устава не могут быть пересмотрены в течение двух лет после вступления в силу Устава, за исключением случаев, связанных с необходимостью приведения его в соответствие с Конституцией России и федеральными законами. В Саратовской области закон о внесении изменений и дополнений в Устав принимается Думой после одобрения поправок и предложений к Уставу не менее чем 2/3 выборных органов местного самоуправления.142

Конституции и уставы должны соответствовать Конституции Российской Федерации. Обеспечение такого соответствия отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72).

Норма об обеспечении соответствия конституций и уставов Конституции Российской Федерации, о верховенстве Конституции России закреплена в различных формулировках и в конституциях ряда республик и во многих уставах.

К примеру, в Конституции Республики Тыва определено, что в случае противоречия Конституции республики Федеральной Конституции действуют нормы последней по полномочиям, которые отнесены к ведению Российской Федерации и к совместному ведению Федерации и Республики.143

Уставы некоторых областей устанавливают, что при внесении изменений в Конституцию Российской Федерации, принятии новых федеральных законов по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения положения уставов применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации и федеральным законам, и указывается, что в течение определенного срока (три месяца, один месяц) необходимо внести поправки в уставы (Приморский край, Воронежская область, Самарская область).144

Соответствие конституций и уставов федеральной Конституции и уровень этого соответствия обусловливаются объективными факторами. Соответствие устанавливается только в той мере, в какой это необходимо, чтобы создать условия для функционирования Российской Федерации как целостного единого государства, обеспечить единое экономическое пространство, единые основы статуса личности, прямое действие Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей ее территории, претворение в жизнь основ конституционного строя России.145

Вне этих рамок за субъектами Федерации обеспечивается широкая самостоятельность в определении содержания своих конституционных  уставных норм.

Важными гарантиями соответствия конституций и уставов субъектов Российской Федерации федеральной Конституции являются:

верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4);

высшая юридическая сила, прямое действие и применение на всей территории России федеральной Конституции (ч. 1 ст. 15); 

формирование субъектами Федерации системы органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77);

взаимное согласие Российской Федерации и ее субъекта для изменения статуса последнего в соответствии с федеральным конституционным законом (ч. 5 ст. 66);

возможность проверки соответствия конституций и уставов субъектов Федерации посредством конституционного судопроизводства, осуществляемого Конституционным Судом Российской Федерации. При этом положения конституций и уставов, признанные не соответствующими Конституции Российской Федерации, утрачивают силу (ч. 6 ст. 125). Конституционный Суд рассмотрел ряд дел о конституционности отдельных положений уставов некоторых областей.