Конституции и уставы субъектов Российской Федерации

Наличие правовых различий между конституциями и уставами подчеркивает В.В. Гошуляк, отмечая, что традиционно юридическая наука трактует конституцию как основной закон, устанавливающий основы государственного устройства, в то время как устав рассматривается преимущественно как свод правил, призванный регулировать определенный вид деятельности.49

В ст. 5 Конституции РФ закрепляется равноправие субъектов Федерации вне зависимости от их наименования, территориальных размеров, численности населения и других факторов. В то же время основная норма (ст. 5) закрепляет определенные различия между субъектами РФ. Так, республики она относит к государствам, тогда как остальные субъекты РФ выступают в качестве квазигосударственных образований, или наличие, например, у первых конституций и республиканского гражданства (ныне на общероссийском уровне оно не признается), у вторых — лишь уставов. При анализе этого вопроса следует различать два понятия — равенство и равноправие. Конституция исходит из понятия равноправия субъектов, а не равенства, т.е. признает фактическое неравенство членов существующей в настоящее время Федерации.50

Также равноправие субъектов Федерации проявляется в общем для всех них определении предмета ведения, которое вытекает из ст.71, 72 и 73 Конституции РФ. Субъекты РФ не вправе вмешиваться в компетенцию федеральных органов государственной власти, которые создаются в соответствии с волеизъявлением всего многонационального народа России, в том числе - субъектов Федерации. Вместе с органами государственной власти Федерации они осуществляют правовое регулирование и управление по предметам совместного ведения. Вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения они обладают всей полнотой государственной власти. На основании ст.73, вправе в своих конституциях и уставах объявлять вопросы, определенные в ч. 4 ст. 76, вопросами их исключительной компетенции, предметами их исключительного ведения, которые не могут передаваться в компетенцию Федерации. Это конституционное право субъекты Российской Федерации активно используют.

Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод, что все основные региональные законы субъектов в большем или меньшем объеме в своем содержании отражают основные положения норм ст. 71 72 73 Конституции РФ.

В связи с этим трудно не поддержать мнение В.В. Гошуляк о том, что простое перечисление в конституциях и уставах субъектов РФ правовых норм федеральной Конституции, делает излишне громоздкой всю законодательную систему страны. Но учитывая всю значимость правовых норм, касающихся основ конституционного строя, для упрочения единства Российской Федерации, ее территориальной целостности и особенно их учредительный характер, оно просто необходимо.51

1.4 Структура конституций, уставов субъектов Российской Федерации

Структура конституций и уставов субъектов Российской Федерации – это обусловленная предметом конституционного регулирования субъективная организация нормативного материала, составляющего текст регионального основного закона.52

Единство и целостность региональной конституции либо же устава предопределены органическим единством общественных отношений, которые являются предметом конституционного регулирования. Это свойство проявляется в основном в способности конституционных норм взаимодействовать друг с другом и влиять на содержание норм. Таким образом, структура конституций и уставов субъектов Российской Федерации предопределена кругом общественных отношений, которые составляют объект регулирования этих актов.

Конституция и устав в своем содержании отражает многогранность общественных отношений. Каждая структурная часть конституции, устава это элемент их композиции как политико-юридического документа.

Элементами структуры основных законов субъектов Российской Федерации по аналогии с федеральной Конституцией, выступают Преамбула (вводная часть), разделы, главы и статьи. Структура конституции и устава обеспечивает последовательность расположения их элементов, внутреннюю согласованность.

В своем содержании региональный основной закон закрепляет:

1. конституционно-правовой статус субъекта, его политико-территориальную организацию; официальное наименование, характер взаимоотношений с федеральным центром и другими субъектами;
2. основы конституционного строя государственного образования по аналогии с основами конституционного строя Российской Федерации;
3. права, свободы и обязанности человека и гражданина, аналогично с Конституцией Российской Федерации, но в некоторых субъектах более детализировано;
4. порядок принятия, изменения и пересмотра основного закона субъекта Федерации.53

Структура конституций и уставов субъектов Российской Федерации разрабатывается региональными законодателями с учетом требований законодательной техники, а так же мировых и национальных конституционных традиций.

Как правило, каждый композиционный элемент конституции и устава имеет конкретное наименование.

Преамбула – это вводная часть основного регионального закона. Она объясняет цели и задачи деятельности государственного образования, исторические предпосылки создания и принятия основного закона субъекта, а так же способствует правильному пониманию его содержания в целом и особенностей.

В современной юридической науке существуют различные точки зрения о нормативности преамбулы. К примеру, по мнению Чиркина В.Е., положения Преамбулы основного закона не являются правовыми нормами, т.е. они не имеют нормативного содержания. Однако, они необходимы в процессе формулирования, толкования и применения остальных положений конституции и устава.54 Таким образом, Преамбула имеет вспомогательное значение.

В конституциях и уставах на первое место, по аналогии с федеральной Конституцией, выдвигаются те разделы (главы), которые закрепляют основы конституционного строя. В них отражаются такие основополагающие ценности как: народовластие; государственное единство; демократический, светский, правовой, социальный характер власти и другие. К примеру, глава 1 раздела 2 Устава Краснодарского края – «Основы государственной власти»; раздел 1 Устава Красноярского края – «Основные принципы и ценности».55

В этих главах основных региональных законов субъектов Российской Федерации закреплены демократический характер государства, принципы народовластия, верховенство права и закона, разделение властей, а так же признание человека высшей социальной ценностью.

В ряде региональных конституций и уставов выделяются специальные главы, которые посвящены выборам и референдуму. В качестве примера можно привести главу 7 Конституции республики Саха56, а так же уставы Краснодарского и Красноярского края и другие.

В тоже время, в ряде уставов нет разделов (глав), которые бы воспроизводили в своем содержании основополагающие принципы общественного и государственного строя, закрепленные Конституцией Российской Федерации. Это, к примеру, уставы Архангельской и Свердловской областей57.

Раздел I (глава I) региональных конституций и уставов, который закрепляет основные ценности и принципы организации государственной власти и гражданского общества в соответствующем государственно-территориальном образовании, является основополагающим. Никакие другие нормы конституций, уставов субъектов Российской Федерации не могут быть истолкованы и применены в противоречие с положением настоящего раздела.58

Специальные разделы (главы) основных региональных законов закрепляют основы конституционного статуса личности. В названии этих глав (разделов) наблюдается определенное разнообразие, но при этом их содержание однородно и приближено к тексту главы 2 Конституции Российской Федерации. В конституциях и уставах субъектов Федерации закреплены личные, политические и социально-экономические права и свободы личности, гарантии этих прав, а так же запрет на их ограничение.

Необходимо обратить внимание на особенность объединившихся субъектов. Только в их уставах существует глава, которая закрепляет особый статус бывших автономных округов. В качестве примера можно привести гл. 8 Устава Пермского Края, которая так и называется – «Особый статус Коми-Пермяцкого округа Пермского края».59

Главы, которые закрепляют систему органов государства, принципы их организации и деятельности, следуют за регламентацией конституционно-правового статуса субъектов, т.к. система органов публичной власти обусловлена государственным устройством.

Регламентация механизма публичной власти в субъектах Российской Федерации осуществляется, как правило, по аналогии с федеральной Конституцией. Выделяются главы, которые посвящены правовому статусу высшего должностного лица. Например, глава 4 Устава Волгоградской области «Глава администрации и исполнительная власть Волгоградской области» или глава 11 Устава Иркутской области – «Основы статуса губернатора Иркутской области».60

Так же, в конституциях и уставах обязательно имеются главы, которые посвящены высшим органам законодательной власти, а так же коллегиальным органам исполнительной власти. В качестве примера можно привести Конституцию Республики Карелия, которая отводит органам государственной власти главу 3 («Законодательная власть») и главу 4 («Исполнительная власть»).61 Однако некоторые субъекты не ограничиваются закреплением системы высших органов государственной власти. Они вводят главы, определяющие их взаимодействие. К примеру, глава 6 Архангельской области – «Взаимодействие Областного собрания и губернатора Архангельской области, правительства Архангельской области».62

В зависимости от особенностей государственно-территориальном образования в региональные конституции и уставы могут быть включены разделы, посвященные органам конституционной юстиции, финансовой деятельности, органам местного самоуправления. Так же основные региональные законы уделяют внимание проблемам экономической политики и собственности, затрагивают вопросы социального развития, культуры, экологии  и другие.

Замыкает конституцию и устав субъекта Российской Федерации глава, которая посвящена государственным символам, а так же процедуре принятия, изменения и вступления в силу основного закона. В качестве примера можно также привести Конституцию Республики Карелия, в которой глава 7 так и называется «Обеспечение стабильности Конституции. Порядок ее изменения» и главу 9 конституции Кабардино-Балкарии – «Герб, флаг, гимн и столица Кабардино-Балкарской республики».63

В большинстве региональных конституций (уставов) имеется раздел, который называется «Заключительные и переходные положения». В нем, как правило, устанавливается момент вступления в силу отдельных норм конституции и устава, которые не могут быть реализованы сразу; порядок и сроки замены прежних конституционных институтов новыми.

Заключительные положения фиксируют прекращение действия прежнего основного регионального закона, устанавливают порядок вступления основного закона в силу, сроки образования новых органов публичной власти.64

Так же необходимо отметить, что важное юридическое значение могут иметь и приложения к основным региональным законам.

Таким образом, можно сделать вывод, что структуру региональных конституций и уставов составляет совокупность конституционно-правовых институтов, которые имеют собственный предмет регулирования и нормативную обособленность. Внутренняя структура правового акта предопределяет его единство, юридическую целостность и одновременно разнообразие его норм.

Глава 2 Содержание Конституций и Уставов.

2.1 Институт прав и свобод человека и гражданина в конституционном и уставном законодательстве субъектов Российской Федерации

Центральное место в конституционном праве Российской Федерации занимает институт прав и свобод человека и гражданина. Он лежит в основе правового статуса личности. В научной литературе под ним понимается единство прав, свобод и обязанностей человека.65

В Конституции Российской Федерации закреплены основные права, свободы и обязанности человека и гражданина. Такой подход представляется чрезвычайно важным, так как именно основные права, свободы и обязанности составляют юридическую базу для всей системы права, обладают наивысшей юридической силой и подлежат повышенной защите. Исследователи в области конституционного права на основе анализа Конституции Российской Федерации, законодательных актов области прав и свобод человека отмечают основные принципы, характеризующие в целом правовой статус личности. Это – учредительность всех элементов основ правового статуса личности, неотъемлемость и неотчуждаемость прав и свобод человека и гражданина, равенство в правах, свободах и обязанностях граждан и человека вообще, гуманистическая направленность прав и свобод и т.п.66

Институт прав и свобод человека и гражданина, содержащийся в Конституции Российской Федерации, базируется на сочетании естественно-правовых и позитивистских подходов. С одной стороны, Конституция РФ признала естественные права человека как высшую юридическую ценность, неотчуждаемыми и принадлежащими каждому от рождения; с другой – учредила те права и свободы, которые не принадлежат каждому от рождения.

Так же необходимо иметь в виду, что основы правового статуса личности в Российской Федерации обусловлены не только ее конституционным строем, но и федеративным устройством государства.