Конституции и уставы субъектов Российской Федерации

Законодательные (представительные) органы – региональные парламенты, в субъектах РФ олицетворяют народное представительство и осуществляют главным образом законодательные функции. Их положение в системе органов государственной власти определяется принципом разделения властей, который закреплен во всех конституциях и уставах. Однако в вопросах компетенции и, особенно во взаимоотношениях с исполнительной властью, законодательные органы различных субъектов РФ неодинаковы. Различия касаются и форм организации законодательного процесса, процедуры рассмотрения вопросов.

Единство системы органов законодательной власти Федерации и субъектов получает выражение в осуществлении ими властных полномочий от имени народа; легитимном порядке формирования (т.е. на основе единых принципах избирательной системы); наличии предметов совместного ведения Федерации и регионов; одобрении поправок к федеральной Конституции. 

Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют свою деятельность на принципах законности, коллегиальности, многопартийности, политкорректности, гласности и подотчетности избирателям. Никто не вправе воспрепятствовать деятельности регионального парламента, осуществляемой в соответствие с конституцией (уставом), его постоянных и временных органов.84

Региональные парламенты являются постоянно действующими высшими и единственными органами законодательной власти субъектов Российской Федерации.

Наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации.85

Так, согласно Конституции Республики Адыгея (ст. 63) высшим законодательным (представительным) органом государственной власти этой республики является Государственный Совет - Хасэ Республики Адыгея. В Конституции Республики Тыва (ст. 62) законодательный (представительный) орган государственной власти республики называется Верховным Хуралом, в Уставе (Основном Законе) Саратовской области (ст. 68) - областной Думой. В конституции Республики Карелия высшим законодательным органом является Законодательное собрание Республики Карелия (ст. 32).

Большинство законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации являются однопалатными. Исключения составляют Государственное Собрание Республики Башкортостан, Законодательное Собрание Республики Карелия, Парламент Кабардино-Балкарской Республики, Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), Законодательное собрание Свердловской области, имеющие две палаты.86

Согласно принятому в феврале 2001 г. Закону Республики Карелии "О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Республики Карелии"87 предусматривается избрание однопалатного Законодательного Собрания этой республики.

Самым многочисленным законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации является Верховный Хурал Республики Тыва, в состав которого входят 162 депутата (из них на профессиональной постоянной основе работают 41). 120 депутатов имеется в Республике Башкортостан (на профессиональной постоянной основе - 16). Численность в 100 депутатов установлена в Республике Татарстан и Удмуртской Республике (на профессиональной постоянной основе - 20 и соответственно).88

Конституция (устав) субъекта Российской Федерации устанавливает также срок полномочий депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации одного созыва, который не может превышать пяти лет. В среднем срок полномочий депутатов составляет 4 до 5 лет, за исключением одного субъекта. Для Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области предусмотрена ротация: каждые 2 года переизбирается половина депутатов (пункты 1 и 3 статьи 32).89

Законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно устанавливается число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе. Также он является правомочным, если в его состав избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации согласно ст. 5 Закона РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»:

а) принимает конституцию субъекта Российской Федерации и поправки к ней, если иное не установлено конституцией субъекта Российской Федерации, принимает устав субъекта РФ и поправки к нему;

б) осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в пределах полномочий субъекта РФ;

в) осуществляет иные полномочия, установленные Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъектов РФ.90

Однако, парламенты осуществляют не только законодательные, но и контрольные полномочия. Эту функцию они реализуют через заслушивание отчетов правительства (администрации), депутатские запросы, комитеты и комиссии, парламентские расследования, а также создаваемые ими контрольно-счетные палаты.91

Региональные основные законы обеспечивают стабильность законодательной власти. Однако предусматривается возможность роспуска законно избранных представительных органов государственной власти в случаях и порядке, установленных федеральными и республиканскими законами. При этом непрерывность действия регионального парламента не исключает возможности досрочного прекращения его полномочий.

2.3.2 Органы исполнительной власти субъектов РФ

В соответствии со ст.77, абз.3 Конституции в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.92

При этом в соответствие с частью 2 ст. 77 Конституции РФ, в пределах  ведения  Российской  Федерации и полномочий Российской Федерации по вопросам ст.72 Конституции существует единая системе органов исполнительной власти. В основных региональных законах субъектов Федерации  говорится о праве исполнительных  органов  власти того или иного субъекта Федерации осуществлять деятельность (правоприменительную и правоисполнительную) в рамках  полномочий Федерации по ст.71 и ст.72 Конституции.

Итак, для того чтобы охарактеризовать систему государственного управления в субъектах РФ все чаще необходимо употреблять термин «региональное управление», внедренный в оборот Указом Президента РФ «Основные положения региональной политики в Российской Федерации» от 3 июня 1996 г.93

Согласно Конституции РФ (ст. 77) исполнительная власть в Российской Федерации является самостоятельной ветвью государственной власти, в которую составляющим элементом входят органы исполнительной власти субъектов РФ.94

Согласно же конституциям и уставам субъектов Федерации систему региональных органов государственной власти составляют высшее должностное лицо региона (президент республики, губернаторы края, области, автономного образования, города федерального значения) и коллегиальный орган исполнительной власти – правительство.

Предусмотренное Конституцией РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов, с одной стороны, предполагает обширный круг вопросов, находящихся в совместном ведении РФ и ее субъектов. Это владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природополь­зование; вопросы образования, науки, культуры, здравоохране­ния и т.п. (ст. 72). С другой стороны, конкретизация объема взаимных полномочий названных органов в этих областях отсутствует. Это породило чрезвычайно широкое использование также пред­усмотренного Конституцией РФ механизма передачи осуществления части полномочий органов исполнительной власти РФ таким  же органам в субъектах РФ и наоборот на основе соглашений (ст. 78). При этом, как показывает практика, при отсутствии специального закона, регламентирующего подобный механизм, соглашениями нередко нарушаются конституционные нормы, а отдельные субъекты РФ с их помощью добиваются для себя немалых льгот, уступок, преимуществ и т.п.95

При определении системы органов исполнительной власти субъекта РФ необходимо иметь в виду, что органы исполнительной власти субъекта РФ выполняют государственные функции по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, и на уровне субъекта Федерации существуют органы исполнительной власти, которые выполняют полномочия исключительного ведения Российской Федерации, и органы исполнительной власти, которые, согласно ст. 73 Конституции, обладают всей полнотой государственной власти.96

Исполнительная власть в субъектах Российской Федерации представлена их правительствами либо администрациями, возглавляемыми главами субъектов РФ. Даже в тех субъектах федерации, где глава субъекта РФ выведен за ветви власти, ему предоставлены такие полномочия, которые позволяют утверждать, что он обладает достаточными рычагами воздействия на исполнительную власть.

Кроме того, в систему органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации входят министерства, государственные комитеты и другие ведомства.

Субъекты Федерации в своих нормативно-правовых актах иногда упоминают о существовании системы органов исполнительной власти субъектов РФ, но, как правило, единого акта, который бы определял состав элементов этой системы, за редким исключением отдельных субъектов Российской Федерации, нет. Примером такого исключения может служить Закон Республики Карелия от 27 июня 2002 г. N 594-ЗРК (ред. от 25 января 2005 г.) "О системе органов исполнительной власти Республики Карелия".97

Как известно, административно-правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ устанавливается конституциями, уставами субъектов РФ, детализируется законами субъектов РФ и положениями об этих органах власти.

Итак, согласно ст. 17 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", одним из субъектов системы органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации является высший исполнительный орган субъекта РФ. Обычно это правительство, администрация, кабинет министров, коллегия администрации субъекта РФ.98

Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации так же может устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта РФ. Высшее должностное лицо субъекта РФ возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

Например, по Конституции Республики Саха (Якутия) (ст. 65)99 высшим должностным лицом республики и главой исполнительной власти в республике является Президент республики; по Конституции Республики Карелия (ст. 46)100 высшим должностным лицом республики является Глава Республики Карелия.

Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, исходя из положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"101, избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на территории субъекта РФ и обладающими активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Также на основании названного Федерального закона органы исполнительной власти субъекта РФ относятся к субъектам системы органов исполнительной власти. Это министерства, департаменты, главные управления, управления, инспекции, комитеты, отделы, комиссии, то есть органы, наделенные общей, функциональной или отраслевой компетенцией. Именно эти органы, как правило, выполняют управленческие функции: принимают управленческие решения в порученной сфере, несут ответственность за состояние дел в ней и т.д. Это вполне обоснованно, поскольку министерства, департаменты и главные управления в субъектах РФ чаще всего органы исполнительной власти общей компетенции. Например, в Свердловской области - Министерство международных и внешнеэкономических связей, в Еврейской автономной области - Финансовое управление и т.д.102

Основными формами, в которых могут выражаться различные взаимоотношения органов исполнительной власти, входящих в систему исполнительной власти субъекта РФ, являются заседания, совещания, совместное проведение мероприятий, работа коллегий и т.д.

Что же касается единства системы исполнительной власти, то оно проявляется в обязательности решений федеральных органов власти для всех без исключения региональных органов исполнительной власти. Оно обеспечивается правом Президента Российской Федерации приостанавливать действие актов региональных органов исполнительной власти в случае противоречия их федеральному законодательству независимо от того, касаются ли эти акты предметов исключительного ведения Российской Федерации или совместного ведения Федерации и субъектов.103 В качестве примера можно привести Указ Президента Российской Федерации от 9 сентября 2000 г. «О приостановлении действия Указа Президента Республики Адыгея от 30 мая 1994 г. №83 «О мерах по ограничению миграции в Республике Адыгея».104

2.3.3 Судебная власть субъектов РФ

Одной из разновидностей государственной власти является судебная власть, призванная осуществлять правосудие. Правосудие представляет собой вид государственной деятельности, направленной на рассмотрение и разрешение различных социальных конфликтов, связанных с действительным или предполагаемым нарушением норм права. Правосудие имеет ряд специфических признаков: оно осуществляется от имени государства специальными государственными органами - судами, посредством рассмотрения в судебных заседаниях гражданских, уголовных и других дел в установленной законом процессуальной форме.105