Конституции и уставы субъектов Российской Федерации

Как считает Д.Н. Козак, поскольку допустимо разграничение полномочий по предметам совместного ведения федеральным законодателем (такая возможность была подтверждена Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 9 января 1998 г. №1-П27), не исключается оптимальное решение возникающих проблем законодательным путем и, соответственно, не требуется пересмотра указанного элемента структуры Конституции РФ.28

В качестве примера можно привести Федеративный Договор «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации»29 подписанный Республикой Карелия вместе с другими республиками Федерации 31 марта 1992 года.

Договоры при всей их важности носят по отношению к федеральной Конституции подчиненный характер и не могут толковаться как какое-либо изменение установленного Конституцией правового статуса ее субъектов.

По мнению С.Н. Чернова, происходящий в настоящее время процесс расторжения договоров между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов нельзя трактовать как отказ от договорной практики. Другое дело, что договоры должны быть введены в конституционные и законные рамки. Обязательными условиями использования договоров должны стать: четкое соблюдение их места в правовой системе; федеральное регулирование случаев и процедур заключения договоров и соглашений, отказ от нечетких формулировок о передаче власти вообще в пользу конкретных норм о правах, обязанностях и ответственности.30

1.2 Система источников конституционного права Российской Федерации.

Источниками конституционного права являются правовые акты, посредством которых устанавливаются и получают юридическую силу конституционно-правовые нормы.

Нормативно-правовые акты, относящиеся к источникам отрасли конституционного права, многообразны в силу многообразия общественных отношений, регулируемых данной отраслью права.

В зависимости от территориальной сферы действия, источники конституционного права можно подразделить на федеральные, региональные (субъектов Российской Федерации) и муниципальные.31

Однако, в юридической науке существует и более широкая классификация источников данной отрасли права. К примеру, О.Е. Кутафин с учетом различной юридической силы источников конституционного права и федеративного характера Российской Федерации, выделяет федеральные, федерально-региональные, региональные, регионально-местные и местные.32 Однако, в данной позиции существуют и слабые места. В частности, нормативные правовые акты могут существовать только на одном территориальном уровне субъекта Российской Федерации либо муниципального образования. Напротив, нормативные договоры никогда не распространяются на территорию какого-либо одного публичного образования, поскольку исходят, как минимум, от двух субъектов правоотношений.

К числу федеральных источников конституционного права Российской Федерации можно отнести Конституцию РФ, содержащие конституционно-правовые нормы федеральные законы, указы и другие нормативные правовые акты Президента РФ, нормативные постановления палат Федерального Собрания и Правительства РФ, нормативные акты Центральной избирательной комиссии РФ, некоторые законы бывшего Союза ССР, а также международные договоры Российской Федерации.

Согласно точки зрения М.С. Майтекович, при распределении источников конституционного права основной задачей является объединение территориального и субординационного начал правового регулирования, т.е. распределение по юридической силе нормативных актов Российской Федерации и ее субъектов. Сделать это очень непросто.33 В условиях федеративного государства существуют 3 группы предметов ведения: 1) предметы ведения Российской Федерации, 2) предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов, 3) предметы ведения субъектов. По первым двум группа предметов ведения законы субъектов Российской Федерации не должны противоречить федеральным законам. По третьей группе же группе, напротив, у законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации юридическая сила выше, чем у федеральных.

После провозглашения Постановления Конституционного суда Российской Федерации от 18 июля 2003 года №13-П34 появилось новое понимание соотношения федеральных законов и конституций (уставов) субъектов Российской Федерации. Последние имеют прямую нормативную связь с Конституцией РФ и даже при выявлении противоречий с федеральными законами не могут быть лишены юридической силы без установления их соответствия. Таким образом, можно сказать следующее: если конституция (устав) субъекта Российской Федерации соответствует Конституции РФ, но противоречит федеральному закону, то не подлежащей применению будет признана именно норма федерального закона.

Рассмотрев общие положения о системе источников конституционного права, необходимо перейти к их иерархии. Итак, иерархия нормативных актов — источников конституционного права является отражением иерархии самих государственных органов. Место и роль нормативных актов определенной разновидности в системе нормативных актов государства зависят от места и роли соответствующих органов государства в общей системе государственных органов.35

Как известно, среди федеральных источников конституционного права особое место занимает Конституция РФ. Она является основным источником конституционного права.36 Конституция имеет верховенство, высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4, ч.1 ст. 15 Конституции РФ).37

Далее в иерархии источников конституционного права следует федеральный закон Российской Федерации, он занимает главное после Конституции место. Это обусловлено принципом верховенства закона, свойственным правовому государству, которое самоограничивает себя действующими в нем законами, выражающими волю народа, которым обязаны подчиняться все без исключения государственные органы, должностные лица, общественные объединения, а так же граждане (ч.2 ст. 15 Конституции РФ).38

Федеральные законы являются самой многочисленной группой источников конституционного права. Они различаются, прежде всего, по предметам ведения, которые в них могут затрагиваться. По этому признаку федеральные законы делятся на принимаемые по предметам ведения Российской Федерации и принимаемые по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.39

Кроме того необходимо обратить внимание на такой факт, что по вопросам, перечисленным в ст.ст. 71 и 72 Конституции РФ могут быть изданы не только законы, но и Указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, в случае отсутствия федерального законодательного регулирования.

Федеральные законы, принятые по предметам ведения РФ и по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, превосходят по своей юридической силе не только все подзаконные федеральные правовые акты, но и законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (п. 5 ст. 76 Конституции РФ).40 Очевидно, что приоритет федеральных законов распространяется не только на законы и иные нормативные акты субъектов РФ, но и конституции и уставы - основные законы субъектов РФ.

Так же следует отметить, что до принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации приводятся в соответствие с принятым федеральным законом.

Другим уровнем законов являются законы, которые принимаются законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской федерации. Право принимать законы предоставлено им ст. 5 и 76 Конституции РФ.41 Наряду с этим, законы субъектов Федерации не должны противоречить федеральным конституционным законам, а также федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. В случае возникновения противоречия в данной ситуации будет действовать федеральный закон. Если же противоречие происходит между федеральным законом и законом субъекта РФ по вопросам, не отнесенным к ведению Российской Федерации и полномочиям Федерации по предметам совместного ведения, то действует закон субъекта Федерации.

1.3 Конституции и уставы субъектов как источник конституционного права.

Региональные источники конституционного права действуют только на территории соответствующих субъектов Федерации. В их число входят: конституции республик в составе Российской Федерации, уставы других субъектов Федерации, а также содержащие конституционно-правовые нормы региональные законы и другие правовые акты органов государственной власти субъектов Федерации, договоры и соглашения, заключенные между ними.

В системе региональных источников конституционного права особое место занимают конституции (в республике) и уставы (в других субъектах федерации), обладающие высшей юридической силой по отношению ко всем другим актам регионального уровня и являющиеся документами учредительного характера. Они составляют юридическую основу всего законодательства российских субъектов и представляют собой первичные конституционно-правовые акты, в которых закрепляются основы государственного и общественного строя субъектов, система региональных органов власти, порядок их формирования и деятельности, их взаимоотношения с населением и вышестоящими институтами государственной власти.

По смыслу Конституции РФ (ч. 1 ст. 66) статус республик определяется федеральной Конституцией и Конституцией данного субъекта, статус других субъектов — федеральной Конституцией и их уставами. По мнению М.И. Клеандрова, определяя и закрепляя принципы организации и деятельности субъектов России, а также их статус, конституция и устав устанавливают границы и потенциальные возможности правотворческой деятельности субъектов Федерации, их политико-юридическую способность создавать и обеспечивать реализацию местных (региональных) нормативно-правовых актов.42

Таким образом, и уставы, и конституции субъектов имеют одно и то же назначение, регулируют сходные виды правоотношений, подлежат одинаковой государственно-правовой защите.

Конституции республик и уставы других субъектов, являясь частью правовой системы Российской Федерации, не могут противоречить ее Конституции. Вместе с тем в своих основных законах субъекты Федерации, естественно, могут и должны учитывать имеющиеся специфические особенности их территорий, национальный и социокультурный состав проживающего на них населения.

Однако стоит заметить, что Конституция РФ не ставит вопросов о пределах соответствия конституций и уставов субъектов федеральной Конституции, и также не определяет, в каких случаях они должны соответствовать Конституции РФ, а в каких - не противоречить ей. Вполне очевидно, что установление соответствия основных законов субъектов РФ Конституции Российской Федерации направлено на реализацию основных принципов конституционного строя России: народовластия; федеративного правового социального государства; разделения властей; идеологического и политического многообразия; признания и гарантированности местного самоуправления; соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина; признания и защиты равным образом государственной, муниципальной, частной и иных форм собственности; прямого действия Конституции РФ и федеральных законов на всей территории страны. Вне этого перечня субъекты Федерации самостоятельно определяют свои конституционные устои.43

Однако, обеспечение соответствия основных региональных законов отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). Норма об обеспечении соответствия уставов Конституции РФ, о ее верховенстве закрепляется в различных формулировках во многих уставах и конституциях.

Уставы некоторых субъектов Федерации устанавливают, что при внесении изменений в Конституцию РФ, принятии новых федеральных законов по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения положения уставов применяются в части, не противоречащей Конституции РФ и федеральным законам; в них также указывается, что в течение определенного срока (один месяц, три месяца) необходимо внести поправки в уставы.44

По утверждению М.Н. Марченко, уставы и конституции субъектов однотипны по своей природе и характеру, в связи с чем имеют весьма сходные объекты правового регулирования, в число которых входят отношения гражданина и власти, предметов ведения и полномочий субъектов Федерации и его отдельных государственных органов, отношений собственности, права и свободы граждан и др.45 Действительно, в этом достаточно просто убедиться, если ознакомится с текстами подобных основных законов.

Возникает вопрос о соотношении двух правовых актов: «конституция» и «устав», который носит не только терминологический характер. Статьи 66, 72, 73, ч. 2 и 4 ст. 76, ст. 77 федеральной Конституции устанавливают общие параметры этих учредительных актов; ч. 2 ст. 5 Конституции РФ определяет республику как государство; основная норма предоставляет республикам право на государственный язык. Следовательно, предмет конституционного регулирования не полностью совпадает с предметом уставного регулирования. Конституция РФ в ч. 2 ст. 66 четко определяет, что устав принимается только законодательным (представительным) органом государственной власти соответствующего субъекта и оставляет в ч. 1 этой статьи открытым вопрос о порядке принятия конституций республик, соответственно, они могут быть приняты и на референдуме. Косвенное подтверждение этому можно найти и в п. «а» ч. 1 ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».46 Теоретически возможно привести различия в легитимности этих нормативно-правовых актов.

Как отмечает И.А. Умнова, суть новой конституционной формулы федеративного устройства выразилась в попытке минимизации различий в статусе субъектов Федерации, исходя из общего принципа равноправия с сохранением при этом их прежней государственно-правовой природы.47 Однако указанная основа государственного устройства России реализована весьма непоследовательно, что позволяет определить отечественную федерацию в качестве асимметричной.48 Равноправие субъектов РФ проявляется в распространении положений ст. 72 Конституции на всех членов Федерации, в равном представительстве органов государственной власти субъектов в Совете Федерации, в одинаковых (равных) возможностях участия в федеральном законодательном процессе, процессе принятия конституционных поправок и т.д.