Конституции и уставы субъектов Российской Федерации

Еще одной проблемой медленного развития конституционной (уставной) юстиции является финансирование деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Оно осуществляется исключительно из средств региональных бюджетов, а их учреждение не обязанность, а право субъектов Федерации. Данное обстоятельство явилось основной причиной отсутствия органов конституционной юстиции в большинстве субъектов Федерации. Такие исследователи проблем становления и развития конституционных (уставных) судов в субъектах Федерации как В.В. Гошуляк, Л.Е. Ховрина и другие не без основания указывают и на иные факторы отсутствия данных органов в регионах, в том числе затянувшийся процесс объединения субъектов Федерации, нежелание их руководства идти на самоограничение в части установления судебного контроля за своей деятельностью и другие.164

Еще одной, и наиболее важной проблемой конституционного (уставного) правосудия сегодня является то, что решения конституционных (уставных) судов субъектов РФ не являются окончательными и не подлежащими пересмотру другими судами, поскольку окончательность является относительной и может быть преодолена как самим судом, так и принятием решения Конституционным Судом РФ, которое обладает более высокой юридической силой по сравнению с решением конституционного (уставного) суда субъекта РФ. В соответствии со статьей 27 ФКЗ «О судебной системе РФ» решение органа конституционного (уставного) контроля субъекта РФ, принятое в пределах его полномочий, не может быть пересмотрено иным судом, в том числе и Конституционным Судом РФ.165 Так, Конституционный Суд РФ вправе признать отдельную норму конституции (устава) субъекта, на основании которой было принято решение регионального органа конституционного контроля, не соответствующей Конституции РФ, что равнозначно отмене такого решения. В этом случае оно теряет юридическую силу и должно быть пересмотрено.166

Кроме того, некоторые субъекты РФ предусматривают возможность пересмотра решений органов конституционного контроля в случае поступления запроса от органов государственной власти и должностных лиц. При этом решение может быть пересмотрено, если изменилась норма конституции (устава), на основании которой было принято решение, либо в случае, когда открылись новые обстоятельства, не известные суду в момент принятия и провозглашения решения.167

Все законы субъектов Российской Федерации о Конституционных (Уставных) судах содержат положение, согласно которому их решения являются окончательными, опротестованию и обжалованию не подлежат (в частности, это часть 5 статьи 31 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия"168). Субъект обращения либо другая сторона по делу, не согласные с вынесенным постановлением, имеют возможность поставить спорный вопрос на разрешение Конституционного Суда Российской Федерации. При наличии всех необходимых условий для принятия обращения нормативный акт, конституционность которого оспаривается, может быть проверен Конституционным Судом Российской Федерации на соответствие Конституции Российской Федерации. В этом случае, если правовая позиция, выработанная Конституционным Судом Российской Федерации, будет противоположной той, что выработал Конституционный (Уставный) Суд субъекта Российской Федерации, последний будет обязан пересмотреть свое решение.

Конституционный Суд Республики Карелия в соответствии со статьей 34 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" может также по собственной инициативе пересмотреть свое решение, если:

1) открылись новые существенные обстоятельства, не известные Конституционному Суду Республики Карелия в момент постановления решения;

2) изменилась конституционная  норма, на основании которой было  принято решение.169

В качестве частного обобщения можно заключить, что на современном этапе в развитии конституционной юстиции приоритетным становится преодоление бытующих как на федеральном уровне власти, так и в регионах сильных предубеждений в целесообразности конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, попыток представить очевидные и неизбежные трудности, стоящие перед сравнительно молодой конституционной юстицией в регионах России, как «веские» аргументы против ее существования и развития.170

3.4 Процесс толкования конституций и уставов субъектов РФ

Правовое регулирование толкования нормативных актов в субъектах Российской Федерации весьма разнообразно. И если на федеральном уровне формально закреплен лишь институт толкования Конституции России в Федеральном конституционном законе от 21 июля 1994 года N 1-ФКЗ (в ред. от 02 июня 2009 № 2-ФКЗ) "О Конституционном Суде Российской Федерации"171, то в субъектах Российской Федерации нормативно регулируется как толкование их учредительных актов (конституций и уставов), так и толкование иных нормативных правовых актов.

Стоит заметить, что толкование конституций и уставов субъектов Российской Федерации действующая Конституция РФ не относит ни к исключительному ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению Федерации и субъектов. Поэтому большинство субъектов Федерации правомерно отнесли толкование конституций и уставов к собственному ведению на основании статьи 73 Конституции РФ.

В зависимости от нормативного регулирования сферы толкования субъекты Российской Федерации могут быть разделены на несколько групп.172

Во-первых, это те субъекты, которые не предусматривают толкования основных законов в своих конституциях (уставах). Для иных нормативных правовых актов этими субъектами устанавливается аутентичное толкование. В качестве примера можно привести такие области как: Псковская, Волгоградская и Вологодская, а также Республика Калмыкия и др. субъекты. Так, Псковская область не регулирует специально вопросы толкования Устава области ни в самом Уставе, ни в ином нормативно-правовом акте. Толкование же законов области осуществляется Псковским областным собранием депутатов.

Во-вторых, это те субъекты, которые предусматривают толкование Конституции (Устава) в своем Основном Законе специально созданным органом конституционной юстиции, однако пока не создавшие такого органа. Так, к примеру, в Оренбургской области вопросы толкования регулируются, прежде всего, областным Уставом. В части 5 статьи 15 Устава Оренбургской области предусмотрено, что официальное толкование вступивших в силу актов могут давать только органы, издавшие их.173 Таким образом, закрепляется аутентичное толкование норм, содержащихся в иных, помимо Устава, нормативных правовых актах.

В-третьих, это субъекты, в которых толкование норм конституций (уставов) осуществляется специально созданным органом конституционной юстиции. Другие нормативно-правовые акты толкуются органами, их принявшими. К таким субъектам относятся: Республика Адыгея, Республика Дагестан, Калининградская область и др.174 Т.е. в учредительных документах этих субъектов закреплено право Конституционных и Уставных судов на официальное толкование норм основных региональных законов, а для норм других нормативных правовых актов предусмотрено аутентичное толкование.

Однако, несмотря на такое разнообразие нормативного регулирования, до настоящего времени многие субъекты Российской Федерации еще находятся в стадии формирования процедур толкования.175

Так же необходимо обратить внимание на такой интересный факт, что существуют субъекты Федерации, в которых толкование норм основных региональных законов вообще отсутствует. Это, например, Республики Бурятия, Ингушетия, а так же Ивановская, Кемеровская, области и др.

Ввиду вышеизложенного следует отметить, что существует необходимость выработки единых требований, которые бы закрепляли конструкции толкования в нормативных правовых актах субъектов Федерации.

Под юридической конструкцией принято понимать создаваемую с помощью абстрактного мышления модель общественного отношения (его типовую схему), элементы которой жестко увязаны между собой.176

По мнению Н.Е. Таевой, конструкция толкования основных региональных законов должна состоять из следующих обязательных элементов:

1) субъекты права обращения  с запросом о толковании;

2) субъекты, осуществляющие  толкование;

3) поводы к толкованию;

4) основания толкования;

5) пределы толкования;

6) форма акта толкования.177

Субъектами права обращения в конституционный (уставный) суд с запросом о толковании конституции (устава), как правило, наделены президенты республик, губернаторы и главы администраций субъектов Федерации, законодательные органы в целом и их палаты, а в Республике Башкортостан также 1/5 часть депутатов Палаты представителей и Правительство.178

Но в некоторых регионах перечень субъектов, имеющих право на обращение с запросом о толковании конституции (устава), гораздо шире. Например, в таких областях как Иркутская и Свердловская таким правом могут воспользоваться и органы местного самоуправления; в Башкортостане - верховный (областной) суд, арбитражный суд и прокурор субъекта Федерации и др.

Субъектами толкования, как это уже было сказано выше, являются также различные органы. Это могут быть как конституционные (уставные) суды субъектов, так и специально созданные органы.

Важным является также закрепление таких элементов конструкции толкования, как основание и поводы. При этом под поводом к рассмотрению дела понимается обращение с запросом о толковании. Основание толкования - это обнаружившаяся неопределенность в понимании норм конституции (устава) субъекта Федерации. Эти понятия (повод и основание) необходимо четко разграничивать.

Конструкция толкования должна включать такой обязательный элемент, как пределы толкования. Установление пределов толкования необходимо для того, чтобы не допустить подмены законодателя при интерпретации правовых норм, не выйти за рамки собственно уяснения и разъяснения смысла нормы.179 В законодательстве субъектов Российской Федерации пределы толкования их учредительных актов очень часто закрепляются в отдельных статьях.

Что касается процесса толкования в деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ, то необходимо сказать о том, что оно осуществляется в нескольких формах. Во-первых, это рассмотрение конкретных дел о соответствии Конституции (Уставу) субъекта тех или иных нормативных актов по спорам о компетенции органов власти субъектов, по жалобам граждан и запросам судов о неконституционности акта, при осуществлении контроля за проведением выборов, деятельностью политических партий и общественных объединений и т.д. (в данных случаях судом дается официальное казуальное толкование).

Во-вторых, при даче официального толкования Конституции (Устава) субъекта РФ. Результатом такого толкования является нормативное толкование, обязательное для всех граждан, региональных государственных органов и других субъектов права на территории данного субъекта РФ.

В тех случаях, когда конституция, конституционные и иные законы субъектов Российской Федерации не могут быть объектом регионального конституционного правосудия, они рассматриваются в Конституционном Суде РФ на предмет их соответствия Конституции РФ.180

Если же конституционный либо уставной суд субъекта РФ вынес решение о признании того или иного акта соответствующим Конституции субъекта РФ, но при этом сам основной региональный закон или его отдельные положения были признаны Конституционным Судом РФ несоответствующими Конституции РФ, то конституционный (уставный) суд субъекта должен самостоятельно пересмотреть ранее принятое им решение и увязать его с решением Конституционного Суда РФ.

Итак, для наиболее полного и непротиворечивого правового регулирования отношений, возникающих при толковании конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, законодатель должен иметь в виду все необходимые элементы конструкции толкования. Это позволит в рамках федеративного государства достичь некоего единства правового регулирования в данной сфере. Кроме того, отражение в законодательстве всех необходимых элементов конструкции толкования должно положительно сказаться и непосредственно на практике толкования учредительных актов субъектов Российской Федерации.

Заключение.

Сегодня Россия проходит нелегкий путь становления федеративной государственности через многослойную федеральную систему, в которой субъекты федерации при формальном равенстве оказались по многим параметрам фактически неравны, и, следовательно, необходимо активное вовлечение всех субъектов федерации, их ресурсов, предприятий и организаций самого различного характера в реализацию федеральных и межрегиональных проблем.

Конституции и Уставы субъектов Российской Федерации по своей юридической силе в иерархии нормативных правовых актов субъектов РФ являются абсолютно равными. Они являются основными законами субъектов федерации. Если построить пирамиду законов Российской Федерации снизу вверх, то в нижней ее части будут находиться законы субъектов РФ, далее конституционные законы (там, где они предусмотрены учредительными актами), законы о поправках в учредительные акты субъектов РФ, конституции и уставы субъектов РФ, затем федеральные законы, федеральные конституционные законы, законы о внесении изменений в Конституцию РФ как особый вид законов, Конституция Российской Федерации. При этом над законом одного субъекта РФ, по аналогии с федеральным уровнем, в иерархии законодательства будет стоять либо конституция, либо устав данного субъекта федерации. Конституции и уставы субъектов РФ взаимно пересекаться не могут, так как нельзя определять соответствие той или иной правовой нормы закона или закона в целом одного субъекта федерации конституции или уставу другого субъекта РФ. Поэтому по своей юридической силе учредительные документы субъектов РФ (конституции, уставы) есть явления одного порядка и в иерархии законодательства РФ занимают одинаковое положение.

Принятие Конституции и устава отнесено к исключительным предметам ведения самого субъекта, но с условием соответствия их положений Конституции РФ, основам ее конституционного строя, Федеральному закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и другим федеральным законам. Поэтому вполне правомерно, что в конституциях и уставах субъектов воспроизводятся основные принципы основ конституционного строя, правового статуса личности, федеративного устройства, закрепленные в федеральной Конституции.