Конституции и уставы субъектов Российской Федерации

Правосудие в Российской Федерации строится на принципах, отражающих сущность и задачи демократического правового государства и закрепленных в 7 главе  Конституции РФ и в Федеральном конституционном законе от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации".106

Один из важнейших принципов, закрепленных в Конституции РФ является осуществление правосудия только судом. Это означает, что в Российской Федерации нет и не может быть никаких, кроме судов, государственных или иных органов, которые располагали бы правом рассматривать и разрешать гражданские, уголовные и другие дела.

Судебная система Российской Федерации включает федеральные суды; конституционные (уставные) суды и мировых судей субъектов Федерации.

Действие федеральных судов на территории субъектов федерации, как правило, обозначено в их конституциях и уставах, хотя не все суды перечислены в этих документах. Иногда (примером могут служить: Республика Бурятия, Башкортостан, Карелия, Коми, Мордовия, Тыва, Удмуртия, Краснодарский, Хабаровский, Ставропольский край и др.) в них упоминаются только районные и городские суды, а иногда (Республика Хакасия, Чувашская Республика, Санкт-Петербург) – только Верховный или Арбитражный суд. Тем не менее, все равно эти суды осуществляют правосудие во всех субъектах федерации, в соответствии с федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации», и их компетенция, порядок организации и деятельности устанавливаются законодательными актами Российской Федерации.

К судам субъектов Российской Федерации относятся: конституционные (уставные) суды, мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Федерации.107

Как известно, российская Конституция исключила судоустройство из ведения субъектов Федерации, отнеся эти вопросы к компетенции Федерации в целом (п. “о” ст. 71). Конституция закрепила и положение о том, что судебная система устанавливается федеральным конституционным законом (ст. 118). В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов Конституцией был оставлен из числа “судоустройственных” лишь один вопрос - кадры судебных органов (п. “л” ч. 1 ст. 72).

При этом субъекты РФ, принимая учредительные документы, уделили внимание вопросам судебной власти. Некоторые уставы содержат довольно много положений, посвященных судам, другие, - с учетом конституционных норм, приведенных выше, - вообще обошли молчанием судебную тему (примером может служить п.6 ст.8 Устава Приморского края108) либо лишь слегка ее обозначили.

Например, в Уставе Иркутской области присутствует только одна глава о судебной власти исключительно касающейся государственной защиты устава (в главе с соответствующим названием - “Государственная защита Устава области”): “Суды осуществляют судебную защиту Устава области” (ст. 55).109 Очень кратко о судебной системе сказано так же и в уставах Архангельской и Псковской областей: «судебная система в области устанавливается Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом» (п.2 ст. 8). В Уставе Архангельской области также записано, что судебная власть осуществляется федеральными и иными судами, а в Уставе Псковской области подчеркивается, что судебная система не является предметом регулирования устава и законов области (ст. 8).110

Однако, необходимо заметить, что во многих уставах присутствует самостоятельная глава “Судебная власть” или “Судебные органы”, в которых довольно подробно излагаются вопросы судебной власти. В некоторых уставах положения о судебной власти включены в главу “Судебная власть. Нотариат. Адвокатура” (Тюменская область)111, в “Общие положения” (Ставропольский край), в “Основы правового статуса области (Липецкая область), “Органы правосудия. Система судебной власти” (Тамбовская область).

В Уставе Нижегородской области записано, что судебная власть в области осуществляется судами судебной системы Российской Федерации, установленной Конституцией и Федеральным конституционным законом (ст. 46).112

Некоторые уставы, в соответствии со ст. 118 Конституции, провозгласили, что не допускается создание чрезвычайных судов (Орловская, Саратовская, Читинские области, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ).

В уставах говорится и о статусе судей. Указывается, например, что статус судьи определяется Конституцией Российской Федерации и федеральным законом (Вологодская, Костромская области) или Федеральным конституционным законом (Читинская область). В некоторых уставах говорится о несменяемости и неприкосновенности судей (Орловская область), в других, в соответствии со ст. 120 Конституции, - что судьи всех судов области независимы и подчиняются только Конституции и федеральным законам (Курганская, Орловская области). В Федеральном же конституционном законе “О судебной системе Российской Федерации”113 закреплено, что судьи подчиняются только Конституции Российской Федерации и закону (ч. 2 ст. 5).

В уставах Калининградской, Курганской, Липецкой, Оренбургской, Орловской, Саратовской, Томской областей, Усть-Ордынского Бурятского автономного округа указывается, что судебная власть на территории соответствующего субъекта Российской Федерации осуществляется посредством гражданского, административного и уголовного судопроизводства, (то есть почти дословно воспроизводится содержание ч. 2 ст. 118 Конституции РФ). В Уставах Костромской (ст. 48), Ленинградской (ст. 52) и Новгородской (ст. 52) областей упоминается также арбитражное судопроизводство, что по существу не может вызывать возражений, поскольку в п. “о” ст. 71 Конституции РФ арбитражно-процессуальное законодательство названо наряду с гражданско-процессуальным законодательством. Следует, однако, отметить, что в Федеральном конституционном законе “О судебной системе Российской Федерации” судопроизводство в арбитражных судах не выделено в качестве отдельного вида судопроизводства. Но сказано, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ч. 3 ст. 1).

В соответствии с Уставом Курганской области, полномочия, порядок образования и деятельности областного суда, городских и районных судов, арбитражного суда области устанавливаются Федеральным конституционным законом (ст. 126).114

Многие уставы определяют элементы судебной системы, действующие на территории субъекта Федерации. Например, в Уставе Ненецкого автономного округа говорится о Нарьян-Марском городском народном суде, являющемся “составной частью судебной системы Российской Федерации” (ст. 68).115

Централизованное финансирование судов из федерального бюджета должно обеспечивать полное и независимое осуществление правосудия в соответствии с федеральным законом. Это подчеркивается и в Конституции (ст. 124) и в Федеральном конституционном законе “О судебной системе Российской Федерации” (ч. 1 ст. 33). В последнем предусмотрены и некоторые гарантии такого финансирования: финансирование Конституционного суда РФ, судов общей юрисдикции, арбитражных судов и мировых судей осуществляется на основе утвержденных федеральным законом нормативов и указывается отдельными строками в федеральном бюджете.

Так же нельзя забывать о кадрах судебных органов, а именно вопрос совместного ведения РФ и субъектов РФ. К примеру, в Уставе Костромской области отражено положение о том, что в соответствии с п. “л” ч. 1 ст. 72 Конституции РФ кадры судебных органов находятся в совместном ведении Российской Федерации и области (ст. 49).116 В некоторых уставах закреплено, что судьи областного и районного судов, арбитражного суда субъекта Федерации назначаются в соответствии с Законом Российской Федерации “О статусе судей в Российской Федерации”117, другими федеральными законами.

Во многих уставах кадровый вопрос судебной системы относится к полномочиям законодательных органов. Так, в Уставе Нижегородской области предусмотрено, что Законодательное собрание, в соответствии с Конституцией и Федеральным законом, согласовывает назначение кадров действующих на территории области судебных органов (п. 7 ст. 28).118 Однако формулировки некоторых уставов не соответствуют или не полностью соответствуют приведенным выше нормам Федерального конституционного закона. Например, в Уставе Архангельской области говорится о том, что Архангельское Областное Собрание депутатов согласовывает назначение руководителей судебных органов области (п. 23 ч. 1 ст. 23).119 Но, во-первых, здесь не учтено, что согласование производится и по кандидатурам судей, а не только руководителей судебных органов, во-вторых, согласуются кандидатуры руководителей не всех судебных областей органов, действующих на территории субъекта Федерации.

2.3.4. Местное самоуправление  в субъектах Российской Федерации

В соответствии со статьей 3 Европейской хартии местного самоуправления120  под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. В статье 1 Закона РСФСР от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР»121  местное самоуправление определялось как организация деятельности граждан для самостоятельного, под свою ответственность решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его национальных, этнических и иных особенностей на основе законодательства РФ. Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»122  определял местное самоуправление как признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.123

 Согласно Федеральному  закону № 131-ФЗ124 местное самоуправление в РФ – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления в пределах своих полномочий самостоятельны и не входят в систему органов государственной власти. Другими словами, государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня осуществления народом принадлежащей ему власти. Это означает, во-первых, что это власть, а не некий общественный институт, во-вторых, что предполагается организационное обособление муниципальной власти от государственной власти.

Из числа предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, урегулированных федеральным законодательством, к местному самоуправлению имеют отношение следующие предметы ведения: общественная безопасность и правопорядок, владение и пользование землей, недра, водные и природные ресурсы, разграничение государственной собственности, природопользование, охрана окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры, общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физкультуры и спорта, координация вопросов здравоохранения, защиты семьи, социальной защиты и социального обеспечения, реализации мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями и ликвидации их последствий, установление общих принципов налогообложения и сборов, установление общих принципов организации местного самоуправления.125

В соответствии с ч. 1 ст. 6  Федерального закона № 131-ФЗ органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляют правовое регулирование:

во-первых, вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ;

во-вторых, прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления;

в-третьих, прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ;

в-четвертых, прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов РФ.126

Этот перечень полномочий конкретизируется другими нормами Федерального закона № 131-ФЗ127, которые к ведению субъектов РФ относят, в частности, установление и изменение границ территорий муниципальных образований (ч. 2 ст. 10); наделение городского поселения статусом городского округа (ч. 2 ст. 11); преобразование муниципальных образований (ч. 2 ст. 13); изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его данного статуса (ч. 7 ст. 13) и др. вопросы.

Субъекты РФ вправе в пределах своей компетенции дополнять перечень вопросов местного значения, а также своими законами возлагать на органы местного самоуправления осуществление отдельных государственных полномочий субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления наделены правом принимать к своему рассмотрению иные вопросы, не относящиеся к компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, а также других органов местного самоуправления.

Уставы в отличие от Конституций субъектов Российской Федерации отличает меньший разброс моделей организации местного самоуправления, хотя они также учитывают особенности организации муниципальной власти на соответствующей территории. В качестве примера можно привести Устав Ленинградской области.128 Он предусматривает смешанную систему местного самоуправления – т.е. государственное управление, осуществляемое главами администрации районов и префектами городов областного подчинения, назначаемыми губернатором Ленинградской области, и местное самоуправление, осуществляемое в городах, поселках, сельских и иных населенных пунктах городскими муниципалитетами и сельскими старостами.