Конституции и уставы субъектов Российской Федерации

Теоретический анализ совокупности правовых норм Конституции РФ, относящихся к основам конституционного строя и федеративному устройству России, проведенный А.Б. Каягиным, дает возможность сделать вывод о неделимости государственного суверенитета, и вести речь в этой связи об остаточном государственном суверенитете республик не приходится.11 Суверенитет России не может сочетаться с суверенитетом республик, так как эта категория применима только для независимых государств.

Признание того, что Россия — это исторически общая форма государственного самоопределения всех народностей, провозглашает статья 3 ч. 1 Конституции Российской Федерации («носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ»).12 Равным образом государственность субъекта Федерации есть форма самоопределения не только этноса, давшего название республике, автономии, но и всего полиэтнического населения, проживающего на данной территории.13 Таким образом, Конституции и уставы субъектов, развивая идеи, заложенные в Конституции РФ и федеральном законодательстве, закрепляют принцип равноправия и самоопределения народов, населяющих регионы. В них подчеркивается национальный характер государственности.

К примеру, статья 51 Конституция Адыгеи провозглашает, что Республика образована в результате реализации права адыгского народа на самоопределение и исторически сложившейся общности людей, проживающих на ее территории. Статьей 10 признается право возвращения на историческую Родину проживающих за пределами Российской Федерации соотечественников – адыгской диаспоры, уроженцев и их потомков, независимо от их национальной принадлежности.14

Если говорить о принципе единства системы государственной власти, то можно его кратко охарактеризовать, перечислив те положения, которые он предполагает, а именно:

1. формирование федеральных и региональных органов государственной власти на основе признания единства и разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную;
2. соблюдение единых принципов организации и координации деятельности органов государственной и муниципальной власти;
3. участие Президента Российской Федерации в назначении и освобождении от должности глав исполнительной власти субъектов;
4. соподчиненность в системе органов исполнительной власти и судебно-прокурорского надзора;
5. юридическую ответственность государственных и муниципальных служащих за нарушение закона;
6. существование института федерального вмешательства;
7. информатизацию всех государственных структур.15

Одним из важнейших принципов любого федеративного государства, который более подробно будет рассмотрен в следующем параграфе дипломной работы, является разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и субъектов.

Как известно, в Российской Федерации существует сложная трехуровневая система органов публичной власти: во-первых, это федеральный уровень; во-вторых, региональный; а в-третьих, муниципальный. Федерализм предполагает поиск рационального распределения властных полномочий между центром, регионами и муниципалитетами. Правовой базой решения данного вопроса является Конституция РФ, федеральное законодательство, основы законодательства по различным сферам государственной жизнедеятельности, а также региональные конституции и уставы.16

Так же в  конституциях и уставах субъектов значительное внимание уделено принципу юридического равенства субъектов Федерации. Данный принцип обычно закрепляется либо в Преамбуле основного регионального закона, либо в его первом разделе (главе).

Юридическое равноправие субъектов Российской Федерации проявляется в равном объеме прав, т.е. каждый субъект может:

1. принимать конституцию или устав, региональные законы и подзаконные нормативные правовые акты, вносить в них изменения;
2. с согласия федерального центра изменять свой статус, наименование, границы, инициировать объединение с другими субъектами Федерации;
3. создавать систему региональных органов государственной власти;
4. и т.д.

Однако равноправие субъектов Российской Федерации проявляется не только в равном объеме прав, но и равной конституционной ответственности.

Юридическое равноправие субъектов Российской Федерации нельзя отождествлять с их фактическим равенством. Все субъекты Федерации существенно отличаются друг от друга, не только по размерам территории и численности населения, но и экономическому потенциалу. Поэтому одной из задач  национальной стратегии России обозначено выравнивание экономического уровня субъектов.17

Конституционные принципы российского федерализма представляют собой системное единство. Они органически взаимосвязаны и действуют одновременно, раскрывая свое содержание во взаимодействии федерального, регионального законодательства и правоприменительной техники.

1.1.2 Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов.

Предметы ведения и полномочия субъектов субъекта Российской Федерации это сфера общественных отношений, которые разрешаются регионами совместно с Федерацией либо ими самостоятельно.

Вопросы разграничения полномочий между Федерацией и регионами являются сложной проблемой. Это связано с тем, что часто субъекты Федерации считают себя суверенными государствами или государственными образованиями с ограниченным суверенитетом (т.е. обладают своей конституцией (уставом), гражданством и т.д.).18

Правовые основы разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и субъектами заложены Конституцией РФ, а именно в главе 3 «Федеративное устройство».

Конституция РФ предусматривает три разных способа регулирования вопросов, которые отнесены к исключительному ведению Российской Федерации, совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, собственному ведению субъектов Российской Федерации. Однако в законодательстве, правоприменительной практике, конституционной теории отсутствуют четкие критерии разделения названных сфер. Они зачастую пересекаются. К примеру, п. «н» п.1 ст. 72 Конституции РФ относит к сфере совместного ведения установление общих принципов организации системы органов государственной власти, а п. «г» ст. 71 Конституции РФ относит к исключительному ведению Российской Федерации установление системы федеральных органов власти.19

Предметы ведения и полномочия Федерации являются исключительными. Это означает, во-первых, что Федерация строго ограничена только этими предметами ведения и полномочиями, объем которых не подлежит расширительному толкованию.

Во-вторых, исключительность предметов ведения и полномочий означает, что за исключением этого перечня (и перечня предметов и полномочий совместного ведения) субъекты Федерации могут решать все оставшиеся вопросы.

В-третьих, исключительные предметы ведения и полномочий являются необходимыми и достаточными для нормального существования Федерации.

В-четвертых, предметы ведения и полномочий выражают и одновременно обеспечивают единство правовой системы Федерации.20

Проблема разграничения полномочия полномочий органов государственной власти особенно актуальна для сферы совместного ведения Федерации и ее субъектов. Действующий Федеральный закон  «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»21 исходит из того, что в соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Федерации и субъектов находятся:

1. обеспечение соответствия конституции (устава), законов и иных нормативно правовых актов субъектов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
2. защита прав и свобод человека и гражданина, национальных меньшинств;
3. обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности;
4. владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами;
5. разграничение государственной собственности;
6. природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры;
7. установление общих принципов организации системы государственной власти и местного самоуправления;
8. координация международных и внешнеэкономических связей во исполнение международных договоров Российской Федерации;
9. и другие.22

Многие субъекты Российской Федерации в своих конституциях и уставах дублируют положения статьи 72 Конституции России. Это, к примеру, республика Бурятия, Удмуртия, Чеченская Республика, а так же Тверская и Томская области.23

По предметам совместного ведения Федерации и субъектов органами государственной власти Российской Федерации принимаются федеральные законы, в соответствие с которыми органы государственной власти субъектов осуществляют правовое регулирование в пределах собственной компетенции, включая принятие законов и иных нормативно-правовых актов. С другой стороны федеральные и региональные органы публичной власти могут заключить соглашения о взаимном делегировании полномочий. Однако, делегирование недопустимо в сфере исключительных полномочий Российской Федерации и ее субъектов. К примеру, Федерация не может передать субъектам право объявлять войну и заключать мир, решать вопросы оборонной стратегии, освоения космоса, а субъекты, в свою очередь, не могут передавать Федерации право утверждать региональный основной закон и решать вопросы административно-территориального устройства.

В тоже время, субъекты Российской Федерации имеют право опережающего правотворчества по предметам совместного ведения Федерации и субъектов. Это означает, что до принятия федерального закона в конкретной форме регион вправе осуществлять собственное правовое регулирование, которое после принятия соответствующего федерального закона приводится в соответствие с ним и действует в части, не противоречащей федеральному закону. Однако, этот институт не лишен недостатков. Законодательно не определены пределы опережающего правового регулирования субъектов. Несомненно, оно не может затрагивать предметы исключительного ведения Федерации, ущемлять права и свободы личности, нарушать единство экономического пространства, устанавливать нормы, имеющие особое значение для всей Федерации.24

Собственное ведение субъектов Российской Федерации дано в ст. 73 Конституции РФ не в виде перечня, а определено по остаточному признаку.

«Каждый субъект Федерации обладает всей полнотой государственной власти на своей территории вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов».25

Данная формулировка означает, что в сферу ведения субъекта Федерации входит всё то, что не отнесено к ведению Федерации, а также к полномочиям Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Федеральная Конституция не приводит перечень предметов ведения исключительно субъекта Федерации, подобно тому, как это сделано в отношении предметов исключительного ведения Федерации, поскольку объем и разнообразие деятельности субъектов Федерации настолько велики и разнообразны, что перечислить всё, чем они обязаны заниматься и за что они ответственны, практически невозможно. Более того, приведение такого списка не нужно, поскольку субъекты Федерации оказались бы в ряде случаев вынужденными ограничивать круг вопросов, которыми им нужно заниматься.26

Предметы исключительного ведения субъектов Российской Федерации четко обозначены региональными основными законами. Таким образом, в исключительном ведении субъектов Федерации находятся:

1. принятие конституции (устава), законов и иных нормативно правовых актов субъекта, изменений и дополнений к ним, контроль за их соблюдением;
2. установление системы региональных органов государственной власти, порядка их организации и деятельности;
3. правовое регулирование организации местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;
4. решение вопросов административно-территориального устройства региона;
5. установление порядка проведения выборов в органы местного самоуправления на территории региона;
6. осуществление права законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, внесение на рассмотрение Президента и Правительства Российской Федерации проектов правовых актов;
7. региональный бюджет, региональные налоги и сборы;
8. правовое регулирование государственной и муниципальной службы в регионе в соответствии с федеральным законодательством;
9. осуществление социальной поддержки населения в части, не отнесенной к полномочиям Российской Федерации;
10. и другие.