Конституции и уставы субъектов Российской Федерации

Однако на практике в обеспечении соответствия конституций и уставов субъектов Российской Федерации федеральной Конституции еще много проблем. Некоторые положения названных актов в настоящем их виде противоречат Конституции России. Причиной этого явилось то, что конституционное законодательство в республиках и других субъектах опережало конституционное строительство в самой Федерации. Имели значение и длительный перерыв в работе Конституционного Суда Российской Федерации, отсутствие механизма, обеспечивающего реализацию постановлений Конституционного Суда.

Играют свою роль и наблюдающиеся в некоторых республиках и других субъектах тенденции чрезмерной суверенизации, а подчас и сепаратистские устремления.

Из рассмотрения правотворческой практики субъектов Российской Федерации о порядке внесения изменений в конституции (уставы) субъектов Российской Федерации следуют выводы о том, что пересмотр конституций (уставов) в большинстве субъектов Российской Федерации осуществляется путем принятия новых конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, а внесение поправок в конституцию (устав) субъектов Российской Федерации, в основном, или законами субъектов Российской Федерации о поправках к конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации, или законами субъектов Российской Федерации о внесении изменений в конституции (уставы) субъектов Российской Федерации.

3.2 Конституционное правосудие в субъектах РФ.

В условиях, когда судоустройство, согласно Конституции РФ, находится в ведении федеральных органов государственной власти, а Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации»146 относит к судам субъектов Федерации кроме конституционных (уставных) судов только мировых судей, именно органы конституционного (уставного) правосудия призваны способствовать формированию единого правового пространства на территории Российской Федерации, обеспечивая, в то же время, самостоятельность субъектов Федерации, которой они наделены нормами Конституции РФ.

В системе конституционной юстиции Российской Федерации отсутствует иерархичность, т.е. федеральный уровень (Конституционный Суд РФ) и уровень субъектов РФ (конституционные и уставные суды субъектов Федерации) существуют автономно. Это в значительной степени предопределено провозглашенной самостоятельностью субъектов РФ, которые согласно Конституции РФ вправе самостоятельно регулировать деятельность образованных ими органов государственной власти. Объем компетенции региональной конституционной юстиции обусловлен мерой самостоятельности самих субъектов Российской Федерации.147

Доктринальные основы конституционных и уставных судов субъектов РФ определяются конституциями и уставами субъектов РФ, а так же законодательством субъектов РФ о конституционных (уставных) судах. Конституции и уставы субъектов РФ имеют учредительное значение для конституционных и уставных судов, поскольку субъекты федерации самостоятельно определяют свою систему органов государственной власти, куда входят конституционные и уставные суды.148 Следовательно, нормативно-правовым актом, учреждающим конституционный (уставной) суд субъекта Российской Федерации является не Конституция РФ, которая установила систему федеральных органов государственной власти, а конституция (устав) субъекта Федерации.

Общий анализ конституций и уставов субъектов РФ, учредивших конституционные (уставные) суды показывает, что в них закрепляются полномочия, состав и порядок формирования этих судов. Конституции и уставы субъектов РФ относят конституционные (уставные) суды к органам государственной власти субъектов Федерации, к судебной ветви власти, гарантируя их самостоятельность и независимость.149

С точки зрения нового Закона вызывают сомнение некоторые полномочия уставных судов, касающиеся, например, оценки деятельности губернаторов: Федеральным конституционным законом четко определено, для чего создаются уставные суды. Как сказано в ст. 27 Закона, «конституционный (уставный) суд субъекта Федерации может создаваться для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления субъекта РФ конституции (уставу) субъекта РФ, а также для толкования конституции (устава) субъекта РФ.»150 Никакие иные функции за конституционными (уставными) судами субъектов Федерации Законом не предусмотрены.

Однако, закрепленный в ст. 27 перечень полномочий конституционного суда субъекта РФ не является исчерпывающим. Особенность компетенции этих судов заключается в том, что она регламентируется помимо Федерального конституционного закона конституциями, уставами и законами субъектов РФ, которые ее дополняют, изменяют, но все-таки «увязывают» с Федеральным конституционным законом.

Так же, согласно все тому же Федеральному конституционному закону “О судебной системе Российской Федерации”, судьи этих судов, председатели и заместители председателей назначаются (избираются) на должность в порядке, установленном законами субъектов Федерации (ч. 8 ст. 13). Этот порядок определен, например, уставами Свердловской и Тюменской областей. Устанавливается, в частности, что Уставный суд (судебная палата) состоит из председателя, заместителей (заместителя) председателя, секретаря и членов, избираемых областной Думой по представлению губернатора области.

Кроме того, наша республика допускает более широкий круг субъектов обращения в Конституционный Суд Республики Карелия по сравнению с другими субъектами РФ. Статья 40 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия"151 допускает возможность обращения любого физического или юридического лица в Конституционный Суд Республики Карелия с ходатайством о проверке на соответствие Конституции Республики Карелия законов, иных нормативных правовых актов органов государственной власти Республики Карелия, а также органов местного самоуправления Республики Карелия. Таким образом, данная норма закона дозволяет осуществление абстрактного нормоконтроля по заявлению любого заинтересованного лица, независимо от того, нарушены ли его права оспариваемым нормативным актом в конкретном деле.

Так же необходимо затронуть тему компетенции конституционных (уставных судов), которая в наиболее общем виде закреплена в ч. 1 ст. 27 ФКЗ «О судебной системе РФ».152 Согласно ему конституционные (уставные) суды субъектов могут создаваться для рассмотрения вопросов соответствия законов субъектов РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления субъектов РФ конституциям (уставам) субъектов, а так же для толкования учредительных документов.

Однако этот перечень нельзя считать исчерпывающим. Согласно правовым позициям, изложенным в определении Конституционного суда от 06 марта 2003 года №103-О153, ч.1 ст. 27 ФКЗ «О судебной системе» имеет не императивный, а диспозитивный характер и одновременно ориентирует на то, какие основные вопросы могут рассматриваться таким судом (конституционным либо уставным) в случае его создания. Таким образом, можно сделать вывод, что она не препятствует закреплению в конституциях (уставах) субъектов РФ дополнительных, по сравнению с установленным перечнем, полномочий конституционных (уставных) судов. При этом такие дополнительные полномочия не должны вторгаться в компетенцию Конституционного суда Российской Федерации.

В качестве более конкретного примера можно привести статью 68 Конституции Республики Карелия, в которой сформулированы полномочия Конституционного Суда Республики Карелия. К его полномочиям относятся: разрешение дел о соответствии Конституции Республики Карелия законов, иных нормативных правовых актов органов государственной власти Республики Карелия и органов местного самоуправления Республики Карелия; толкование Конституции Республики Карелия.154 Однако ввиду того, что перечень полномочий Конституционных (Уставных) судов субъектов Российской Федерации, установленный федеральным законодателем, не является исчерпывающим, в проекте нового Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" предусматривается его расширение.155

Таким образом, разнообразие подходов к определению в конституциях (уставах) полномочий конституционных (уставных) судов является вполне оправданным.

Таким образом, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации есть органы государственной власти субъектов. Они являются формой судебной власти, независимы и самостоятельны. Их независимость определяется тем, что они неподотчетны каким-либо другим органам, включая парламент. Сказанное не означает, что законодательный орган не может на них влиять посредством определения или изменения их компетенции, порядка избрания судей и их персонального состава, срока полномочий. Однако такое влияние имеет пределы, установленные Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов и ограничено принципом разделения властей, самостоятельностью и независимостью органов конституционной юстиции, взаимными сдержками и противовесами между различными ветвями власти. Поэтому, по нашему мнению, опасения по поводу усиления законодательной или исполнительной ветви власти за счет ущемления власти конституционных (уставных) судов лишены оснований.156

3.3 Проблемы становления и развития конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации

Из ст. 77 Конституции Российской Федерации вытекает весьма парадоксальный вывод о том, что в субъектах Российской Федерации создаются только представительные и исполнительные органы, действие других органов, в том числе конституционных (уставных) судов, исключается. Однако возможен и другой вывод - представительные и исполнительные органы государственной власти создаются в соответствии с общими принципами, установленными федеральным законом, а система остальных органов государственной власти устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно. Именно поэтому, неправомерно закрепление в ст. 2 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 22 июля 2008 г. N 157-ФЗ)157 системы органов государственной власти субъекта Российской Федерации.158

На сегодняшний день только 17 субъектов Российской Федерации создали конституционные (уставные) суды. Крайний из созданных начал свою деятельность только в январе 2010 года – это Конституционный Суд Республики Ингушетия. При этом в 20 субъектах РФ вопрос об образовании органов конституционной юстиции не был поставлен и до настоящего времени остается открытым. Да и в тех субъектах, где приняты специальные законы о конституционных (уставных) судах, либо положение о создании конституционных (уставных) судов закреплено в их конституциях и уставах, а это 41 субъект, дальнейшая работа по их созданию практически не ведется.159

И это несмотря на то, что работа региональных конституционных и уставных судов доказала их необходимость. Это подтверждается тем, что основная задача конституционных (уставных) судов субъектов РФ — приведение местных законов и разных нормативных правовых актов в соответствие с конституцией (уставом) субъекта.160 Из вышесказанного можно сделать вывод, что такие суды, с одной стороны, способствуют укреплению законности, а с другой — совершенствуют правовую систему субъекта.

Так почему же большая часть субъектов отказывается от создания институтов конституционного (уставного) правосудия?

Проблемы становления и развития конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации могут быть разделены на две группы. Во-первых, это институциональные, т.е. имеющие отношение к структурным, организационным аспектам построения и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов России. А во-вторых, процессуальные, т.е. относящиеся к сфере конституционного судопроизводства в судах рассматриваемой категории.

Необходимо отметить, что наиболее пристального внимания заслуживают правовые проблемы конституционной (уставной) юстиции субъектов России.

 Как уже было сказано  выше, в российском федеральном  законодательстве не предусмотрена обязательность создания в субъектах Федерации конституционных (уставных) судов, а содержится лишь диспозитивная норма на этот счет, которая имеет, по мнению ее критиков, не столь высокий потенциал развития конституционной юстиции в регионах России.161

Среди правовых проблем важными, также остаются отсутствие четких правовых механизмов взаимодействия между конституционными (уставными) судами субъектов Федерации и Конституционным Судом Российской Федерации; противоречивость правового регулирования компетенции органов регионального конституционного правосудия; несовершенство механизма реализации решений конституционных (уставных) судов и ряд других вопросов.

Одним из наиболее частых упреков, звучащих в адрес регионального конституционного правосудия современной России, является указание на незначительную интенсивность функционирования конституционных (уставных) судов субъектов РФ.162

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькин в одном из своих интервью отметил, что данная проблема обусловлена объективно тем, что судам общей юрисдикции предоставлено право проверять законность региональных и муниципальных нормативных правовых актов на предмет их соответствия федеральному закону. Одновременно с этим, существует ситуация, когда уставный суд, проверяя нормативный акт на предмет соответствия уставу, признаёт соответствие, а недовольная сторона после этого идёт в суд общей юрисдикции, где это решение регионального суда "опрокидывается" по основаниям его несоответствия федеральному закону, имеющему большую юридическую силу.163