Конституции и уставы субъектов Российской Федерации

Определенный Конституцией РФ статус человека и гражданина, их права, свободы и обязанности действуют на всей федеральной территории, которая состоит из отдельных субъектов с их собственным правовым режимом, который входит в правовую систему государства и не должен ей противоречить (ст. 72, ч.1, п. «а»).67 В связи с этим Конституция РФ разграничила предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов в области прав и свобод человека. Регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, гражданство в Российской Федерации, регулирование и защита прав национальных меньшинств отнесено к ведению Российской Федерации, а так же к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 71, п. «в»; ст. 72 ч.1, п. «б»).68 Отнесение регулирования прав и свобод человека и гражданина к исключительному ведению Российской Федерации призвано обеспечить единый правовой статус человека и гражданина для лиц, проживающих на территории всех субъектов РФ.

Исходя из содержания Конституции РФ, под регулированием прав и свобод следует понимать их признание, учреждение и закрепление государством. Следовательно к ведению Российской Федерации относится учреждение прав и свобод, а к совместному только их защита. Поэтому в законодательстве субъектов РФ должны содержаться правовые нормы защищающие права и свободы человека и гражданина, а так же устанавливающие общие и юридические гарантии их осуществления, как перечисленные в федеральном законодательстве, так и дополнительные.

Воплощение указанного положения в конституционном и уставном законодательстве субъектов РФ напрямую зависит от особенностей конституционно-правового статуса данного субъекта федерации. В зависимости от этого фактора в субъектах Российской Федерации и представлен конституционно-правовой институт прав, свобод и обязанностей человека и гражданина.69

Естественно-правовая и позитивистская доктрины прав и свобод человека и гражданина, которые положены в основу конституционной теории, нашли свою определенную реализацию в конституциях республик. Однако соотношение этих доктрин различно.

К примеру, в Конституции Республики Татарстан, принятой в 1992 г., содержится конституционно-правовая норма о приоритете прав человека как высшей социальной ценности (ст. 3).70 Однако из нее не вытекает идея принадлежности каждому прав и свобод от рождения. Другими словами, в Конституции Республики Татарстан не отражены положения, присущие первой концепции прав человека. В главе, которая рассматривает права, свободы и обязанности человека и гражданина, в большинстве случаев, использована терминология, характерная для позитивистской теории: «государство гарантирует», «гражданам обеспечивается». В Конституции РФ относительно естественных прав и свобод человека применяются формулировки, которые характерны и для естественно-правовой теории: «»каждый имеет право», «каждый вправе определять».

Конституция Республики Карелия, также как и Конституция Республики Татарстан, исходит из позитивистской трактовки прав и свобод человека и гражданина. В ней отсутствуют указания на то, что основные права и свободы неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. Вместе с тем перечень прав и свобод человека и гражданина, содержащийся в Конституции Республики Карелия «не является исчерпывающим» (ст. 16).71

Другие республики Российской Федерации в основу конституционной теории положили естественно-правовую доктрину прав и свобод человека в сочетании с позитивистской, что позволяет рассматривать права и свободы человека и гражданина на федеральном и региональном уровнях как явление одного порядка.

В уставах краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов также содержится ряд правовых норм, касающихся прав, свобод и обязанностей человека и гражданина. На сегодняшний день в Российской Федерации существую субъекты, в уставах которых вообще отсутствуют правовые нормы о правах и свободах (к примеру, Брянская, Тюменская области, Коми-Пермяцкий автономный округ); где права и свободы рассматриваются по примеру федеральной конституции и конституций республик (Курганская область); где права и свободы выделены в отдельную главу, однако в ней представлены только основополагающие нормы-цели, нормы-задачи и нормы принципы (Курская и Вологодская область, Приморский край и др.); где гарантируется только защита прав и свобод (Пензенская, Волгоградская область, город Москва и др.)72

Такой подход к проблеме прав человека в уставах объясняется отчасти и тем, что соответствующие субъекты федерации являются не государствами, а государственно-территориальными или государственно-национальными образованиями. Следовательно, законодатели субъектов федерации усмотрели в этом факте то положение, что достаточно только гарантировать в своих учредительных документах права и свободы граждан, имеющиеся в федеральной конституции и международных правовых актах, а их перечисление явилось совершенно необязательным (как это сделано в конституциях республик).

Анализ группы уставов субъектов Российской Федерации, не включающих правовых норм, предоставляющих и гарантирующих конкретные права и свободы человека, показывает, что их правовые нормы носят абстрактный, но очень важный основополагающий характер и напрямую вытекают из Конституции Российской Федерации. В них отсутствуют правовые коллизии.

В уставах, во-первых, признается и гарантируется осуществление всех прав и свобод человека и гражданина в соответствие с федеральной конституцией; во-вторых, подчеркивается их непосредственное действие; в-третьих, указывается на защиту прав и свобод со стороны органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц; в-четвертых, подчеркивается равноправие граждан. 73

Из всего многообразия уставов субъектов Российской Федерации в части прав и свобод человека и гражданина выделяется Устав Курганской области. В нем, так же как и в Конституции Российской Федерации, перечисляются все основные права и свободы по их основным группам. Такой подход позволяет обеспечивать единый правовой статус личности в субъектах Российской Федерации.

Интересным является и то, что в уставном законодательстве некоторых субъектов отдельные права и свободы связываются с местом жительства. Такой подход характерен для уставов Красноярского и Ставропольского краев, Воронежской и Нижегородской областей. Не могут быть реализованы без связи с местом жительства права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, право на участие в референдумах, ряд социально-экономических и культурных прав.

В статье 9 Устава Нижегородской области, к примеру, закреплено положение о том, что наиболее важные вопросы, вынесенные органами государственной власти на обсуждение населения, могут обсуждаться гражданами на собраниях по месту работы и жительства.74 Статья 10 Устава Воронежской области предусматривает возможность установления дополнительных прав и гарантий для жителей области.75

2.2 Основы конституционного строя в учредительных актах субъектов РФ

Ныне действующая российская конституция прямо закрепила только суверенитет РФ, а республики именует государствами, не затрагивая вопроса об их государственном суверенитете. В этом заключается противоречивость конституционных положений, так как, с одной стороны, государство не может не обладать суверенитетом, а, с другой стороны, на наличие суверенитета у таких государств Конституция РФ не указала. Поэтому на конституционном уровне, по мнению Гошуляк В.В., необходимо более четко закрепить положение, согласно которому государственным суверенитетом обладает только Российская Федерация.76

Характерной особенностью правовых установлений об основах конституционного строя Российской Федерации является то, что они составляют первичную нормативную базу для всех остальных положений конституций и уставов субъектов РФ и их законодательства, и поэтому должны соответствовать положениям федеральной Конституции в части, которая устанавливает такие основы, и исходить из их исходных принципов. В научной литературе вполне правомерно отмечается, что понятие «конституционный строй» не сводится только к формальному соблюдению конституции. Это понятие применимо только к такому государству, в котором конституция надежно охраняет права и свободы человека и гражданина. Государство действует в соответствии с конституцией и во всем подчиняется праву.77

Другими словами, конституционный строй не сводится к факту существования конституции, а становится реальностью только при двух условиях: если конституция соблюдается и если она демократическая. Следовательно, Конституционным строем называется порядок, при котором соблюдаются права и свободы человека и гражданина, а государство действует в соответствии с конституцией и во всем подчиняется праву.78

В основах конституционного строя Российской Федерации очень важно закрепить положение о том, что права человека должны быть непосредственно действующими, образуя основу государства и определяя содержание законов, направления деятельности всех государственных органов.

Практически ни одна из них не устанавливает форму государства в ее трех гранях выражения, включающих форму правления, форму государственного устройства и вид политического режима. Большинство конституций признали и гарантировали местное самоуправление. Однако в конституциях и уставах субъектов РФ, также как и в Конституции РФ, не закреплено положение о праве граждан на осуществление местного самоуправления.79 Высшим выражением воли народа являются референдум и свободные выборы.

Так же, необходимо обратить внимание на то, что положения о республиках как демократических правовых государствах с социально ориентированной рыночной экономикой создают правовые предпосылки демократического развития республик.

Все конституции провозгласили республики социальными государствами, которые стремятся обеспечить каждому гражданину достойный уровень жизни, обеспечить равные и справедливые возможности для развития личности. Однако такие правовые нормы, также как и в приведенном выше случае, являются скорее идеалом, чем реальностью.80

В духовных основах конституционного строя республики указали на идеологическое и политическое многообразие, на светский характер государства. Перечисленные конституционные положения, по существу дублирующие федеральную конституцию, способствовали формированию в современной России многопартийности. Однако, вопреки ожиданиям, появление партий и много партийных выборов не привело к становлению партийной демократии и устранению недемократических практик правления.

Уставы субъектов РФ не включают раздела "Основы конституционного строя". Такой подход к структуре учредительных актов субъектов РФ не республик представляется не верным. Во-первых, все они не есть простые административно-территориальные единицы, а являются государственно-территориальными или государственно-национальными образованиями. Во-вторых, Конституция РФ определила в целом симметричный характер федеративных отношений в России. И если республики обозначили основы конституционного строя РФ, то это в равной мере относится и к другим субъектам федерации.

Главы уставов субъектов РФ, в которых в большей или меньшей степени закрепляются основы конституционного строя, называются по-разному. Наиболее часто встречаются такие их названия, как: «Общие положения», «Основные положения», «Основные принципы», «Основы правового статуса субъекта Российской Федерации», «Основы государственного устройства», «Конституционные основы статуса субъекта Российской Федерации». Все они устанавливают правовой статус данных образований в составе Российской Федерации. Кроме того, уставы субъектов РФ перечисляют и другие основы уставного строя.

Примером может служить Устав Липецкой области, который закрепил положение о том, что в ней (области) гарантируется единство российского экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.81 Такая правовая норма отсутствует в большинстве уставов субъектов РФ.

Таким образом, проведенный анализ основ конституционного (уставного) строя субъектов РФ показывает, что они соответствуют принципам федерализма, демократии и правового государства, основам конституционного строя, установленным в Российской Федерации. Такие правовые нормы субъектов РФ способствуют становлению и укреплению России как конституционного государства. А тот факт, что она таковым еще не стала, зависит не столько от законодательства, сколько от практики его применения.

Если Конституция РФ имеет прямое действие, то не представляется важным вопрос о том, какие из основ конституционного строя текстуально воспроизводятся в учредительных актах субъектов РФ, а какие не нашли в них своего отражения. Все основы конституционного строя едины, а повторение их в конституциях и уставах производно.

В настоящее время практически все конституции республик в составе Российской Федерации приведены либо приводятся в соответствие с Конституцией РФ. Мне показалось необходимым согласится с А.Б. Каягиным, где он говорит о том, что сегодня в Российской Федерации образуется конституционный (уставный) строй субъектов единого государства — Российской Федерации, который не противоречит конституционному строю России, но закрепляет, подтверждает и дополняет его, ориентируясь на характерные особенности того или иного региона.82

2.3 Система органов государственной  власти субъектов РФ

2.3.1 Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ

Как уже было сказано раннее, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Вне пределов ведения Российской Федерации, а также совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ст.76, абз.4).83 Это позволяет сделать вывод, что каждый субъект Российской Федерации нуждается в органах, принимающих такое законодательство.