Борьба с коррупцией

Как видно, набор средств  предотвращения и устранения коррупционных  проявлений в деятельности государственных служащих достаточно велик. Добавим к ним известные меры административных и уголовных санкций за соответствующие правонарушения. Теперь нужно:

а) обеспечить усвоение всеми  служащими своих прав и обязанностей и их правильное использование;

б) добиться соблюдения правил служебного поведения;

в) строго оценивать деятельность и поведение служащих с антикоррупционной  точки зрения во время приема их на работу (назначения, конкурсов, выборов) и проведения периодической аттестации кадров;

г) последовательно применять  набор мер воздействия к служащим, допускающим отступления от установленных  норм;

д) соблюдать запрет замещать после увольнения с гражданской  службы в течение двух лет должности  и выполнять работы в организациях, если ранее к функциям служащего относились руководство или контроль за ними.

Антикоррупционная методика рассчитана, прежде всего, на анализ и оценку проектов законов. Следующим шагом должно стать распространение ее действия на все виды правовых актов. Естественно, потребуется детализировать индикаторы коррупциогенности применительно к нормативным и ненормативным актам, особенно в части их соотношения между собой, к актам региональных и муниципальных органов.

Методические рекомендации подобного рода не должны быть достоянием только ученых, напротив, их надо активно использовать. Первый шаг - это включение требований проведения антикоррупционной экспертизы законопроектов в регламенты Государственной Думы и Совета Федерации ФС РФ, законодательных органов субъектов РФ. Аналогичным требованием следовало бы дополнить регламенты организации и взаимодействия органов исполнительной власти в части подготовки правовых актов и административные регламенты.

Причем проведение аналитической  работы на этапе подготовки правового  акта нужно сочетать с анализом возможной коррупциогенности на этапе его реализации. Здесь придется использовать более широкую и специальную информацию, в том числе документальную, материалы правоохранительных органов, сигналы общественности.

Ситуация в целом  едва ли будет меняться кардинальным образом, если реагировать только на текущие события и факты. Отрицательные тенденции удается изменить лишь путем предвидения коррупционных ситуаций в будущем, по мере социально-экономического развития. Уже теперь стали очевидными коррупционные риски, которые неизбежны при определенных обстоятельствах. К последним можно отнести:

а) некоторые сферы  деятельности, например торговлю, распределение  финансовых средств, решение налоговых  вопросов, оказание услуг, решения по госзакупкам;

б) отдельные должности, использование которых потенциально может побуждать к коррупционным  действиям;

в) пункты, где пересекаются потоки массовых обращений граждан (выдача разрешений и т.п.);

г) дефицит продукции, товаров и услуг, который может  возникать в ходе социально-экономического развития;

д) реформы и перестройки  управления, хозяйствования и обслуживания, в ходе которых могут возникать "правовые вакуумы".

Все это требует от ученых и практиков повышенного  внимания к анализу и предвидению  коррупционных рисков и принятию мер по их предотвращению или минимизации последствий коррупции. И тут многое зависит от использования правового мониторинга с применением специальных юридико-диагностических средств <24>. Сочетание его с активизацией общественного контроля будет способствовать сужению объема коррупционных действий. Помогут отчеты органов и должностных лиц, изучение ситуаций общественными объединениями, публичные информации о решениях, широкий доступ граждан к документам публичных органов в соответствии с рекомендациями Совета Европы.

АДМИНИСТРАТИВНЫЕ  ЗАПРЕТЫ И ПРОБЛЕМЫ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ

В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ  ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ

В Российской Федерации  на протяжении ряда лет осуществлялись административная реформа и реформа  государственной службы. Как следует из анализа программных документов, цели проводимых реформ были направлены на создание эффективной системы государственного управления, формирования административно-правовых средств противодействия коррупции, а также решения целого ряда социально-экономических проблем. Однако создать целостные административно-правовые средства борьбы с коррупцией в системе государственной службы пока не удалось в силу целого ряда причин как объективного, так и субъективного характера. В этой связи есть смысл рассмотреть один из аспектов вышеназванных правовых средств, а именно запретов, обусловленных режимом государственной гражданской службы.

Запреты в системе  государственной гражданской службы - это закрепленные нормами административного  права предписания, не позволяющие служащему совершать закрепленные законом действия под угрозой применения государственного принуждения.

Запреты - составная часть  режима государственной службы. Как  отмечается в научной литературе, назначение запретов в системе государственной службы состоит в том, чтобы обеспечить эффективную профессиональную деятельность по исполнению полномочий государственных органов, установить препятствия возможному злоупотреблению государственных служащих, создать условия для независимости служебной деятельности и вместе с тем гарантировать осуществление государственными служащими гражданских прав.

Запреты в системе  государственной службы появились  достаточно давно. В период правления  Александра III был принят Указ "О  порядке совмещения государственной  службы с участием в торговых и промышленных товариществах и компаниях, а равно в общественных и частных кредитных установлениях" (1884) <3>. Следует сказать, что данный документ получил свою теоретическую оценку еще XIX в.

Согласно "Уставу о  службе гражданской" ограничения для лиц, состоящих на службе, состояли в следующем: служащим чиновникам запрещалось участвовать в приобретении имущества, продажа которого поручена им от правительства; служащим чиновникам запрещается входить в подряды и поставки, как под своим именем, так и под именем своих жен, в тех местах, где они служат, равным образом им запрещается участвовать в сделках через других (подставных) лиц; служащим чиновникам запрещается быть залогодателями на подряды и поставки по месту служения, жены данных чиновников ни сами, ни через подставных лиц не могут быть залогодательницами по подрядам в местах служения мужей; служащим чиновникам запрещается как во время составления условий, так и во время исполнения договоров, по месту служения их совершенных, входить в долговые обязательства с подрядчиками и поставщиками и др.; служащим чиновникам воспрещается быть поверенными в местах, где они состоят на службе.

Специально воспрещается: должностным лицам акцизного  управления устраивать вновь и брать  в аренду винокуренные заводы в губерниях, где они состоят на службе, а также содержать табачные плантации, фабрики, оптовые склады, другие заведения, в коих производится торговля табаком; казначеям всем ведомств продавать и передавать свои имения и отдавать в ссуду капитал без разрешения начальства и без соблюдения правил, установленных гражданским законом; участие в золотом промысле запрещается служащим горного управления, полицейским чиновникам, данный запрет касается также жен и детей данных чиновников; служащим по соляному управлению, их женам и детям воспрещается торговать солью; рудный промысел запрещается служащим, а также их женам и детям, проживающим в Сибири, и др.

Законом от 14 июня 1885 г. было установлен ряд запретов в отношении  реализации права совмещать государственную службу с частными занятиями. Согласно принятым правилам ограничивались права служащих в участии в товариществах, компаниях и учреждениях, образованных как в России, так и основанных за границей для действия в интересах Российской империи. Суть введенных ограничений состояла в следующем: должностные лица первых трех классов и высшего управления, а равно губернаторы, градоначальники, представители и члены судов не могут участвовать в учреждении железнодорожных, пароходных, страховых и других торговых и промышленных товариществ, акционерных обществ, а также кредитных учреждений. Исключения касались компаний и товариществ, имеющих предметом исключительно обработку сельскохозяйственных произведений в имениях, принадлежащих данным лицам; эксплуатация минеральных богатств в тех же имениях; разрешалось участие в обществах взаимного поземельного и городского кредита, сельских ссудно-сберегательных кассах, а равно в благотворительных кредитных установлениях.

Для эффективного выполнения названных предписаний закона составлялись списки должностных лиц, которым запрещалось совмещать службу с участием в хозяйственной деятельности. Списки утверждались высочайшею властью, кроме того, высокопоставленным чиновникам было запрещено выступать поверенными хозяйствующих субъектов на государственной службе.

Служащим, которые не относились к первым трем классам  и не более внесены в соответствующие  списки, разрешалось принимать участие  в учреждении компаний, товариществ, занимать в них должности и  принимать на себя различные поручения, но с соблюдением следующих условий: служащий обязан немедленно довести до сведения своего начальства, которое может ему воспретить участие в учреждении и в управлении предприятием, когда такое участие будет иметь вредные последствия для государственной службы; начальствующие лица обязаны наблюдать, чтобы занятие их подчиненными частных должностей не наносило ущерба государственной службе и чтобы эти лица не занимали места в таком предприятии; исполнение указанных правил обеспечивается тем, что лица, принявшие участие в учреждении или в управлении названными предприятиями вопреки закону или запрещению начальства, обязаны оставить службу. Если прошение об отставке не будет подано ими в течение трех месяцев, они увольняются от службы без прошения. Высшие должностные лица, имеющие право по закону участвовать в некоторых предприятиях, равно лица, принявшие такое участие с разрешения своих начальств, обязаны устранять себя в правительственных делах, которые касаются предприятий, в которых они имеют занятия и состоят в учреждении.

В советский период запреты  и ограничения в системе гражданской  службы содержались в Постановлении  СНК РСФСР от 27 июля 1918 г. "Об ограничении  совместной службы родственников в  советских учреждениях", Временных  правилах о службе в государственных учреждениях и предприятиях от 21 декабря 1922 г., которые были утверждены Советом Народных Комиссаров РСФСР, и др.

2 сентября 1922 г. при  Совете труда и обороны была  образована Комиссия по борьбе  с взяточничеством, которая впоследствии разработала Положение о ведомственных комиссиях по борьбе с взяточничеством. Запреты и ограничения, связанные с государственной службой, содержались в ведомственных нормативных правовых актах.

Так, Народный комиссариат  рабоче-крестьянской инспекции в  своем Циркуляре от 9 октября 1922 г. распространил понятие взяточничества на такие случаи, как участие сотрудников рабоче-крестьянской инспекции в торгово-промышленной деятельности в качестве посредника, комиссионера и контрагента между государственным органом и частными лицами по покупке, продаже и сбыту товаров, материалов и изделий производства, а равно путем сообщения цен, местонахождения товаров и условий их приобретения; использование сотрудником рабоче-крестьянской инспекции своего служебного положения для сообщения заинтересованным лицам и учреждениям сведений о кредитоспособности отдельных предприятий и граждан, о выездах за границу, оптации и др.; получение сотрудниками рабоче-крестьянской инспекции от подопечных учреждений или их контрагентов особого вознаграждения за консультацию, составление смет, проектов, планов или исполнение других работ или заданий; использование сотрудниками рабоче-крестьянской инспекции своего служебного положения в целях перехода на службу в подотчетное учреждение.

Анализ данных положений позволяет говорить о том, что речь идет о борьбе с явлением гораздо более широким, нежели взяточничество - речь идет именно о предупреждении и пресечении коррупции в государственном аппарате. Однако термин "коррупция" не использовался. В советской юридической литературе термин "коррупция" впервые появляется лишь в 1937 г. В это время публикуется сборник научных трудов "Проблемы уголовной политики", в данном сборнике имелась статья "Коррупция в фашистской Германии".

В 90-е годы XX в. запреты и ограничения в системе гражданской службы содержались в Указе Президента РФ от 4 апреля 1992 г. "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы", Указе Президента РФ от 22 декабря 1993 г. "Об утверждении положения о федеральной государственной службе", Федеральном законе от 31 июля 1995 "Об основах государственной службы Российской Федерации" и др.

Особо следует сказать  о подарках. Государственный гражданский  служащий не вправе получать подарки  в связи с исполнением должностных  обязанностей, вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Подарки, полученные гражданским служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются соответственно федеральной собственностью и собственностью субъекта Российской Федерации и передаются гражданским служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность гражданской службы, за исключением случаев, установленных ГК РФ.

Часть 1 ст. 575 ГК РФ "Запрещение дарения" определила, что государственные  служащие и служащие муниципальных  образований имеют право принятия обычных подарков в связи с  их должностным положением или в связи с исполнением служебных обязанностей, стоимость которых не превышает пяти установленных законом минимальных размеров оплаты труда.

Закон "О государственной  гражданской службе Российской Федерации" говорит о том, что если гражданский  служащий владеет приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций) и это может привести к конфликту интересов, он обязан передать принадлежащие ему указанные ценные бумаги, акции (доли участия в уставных капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации.

Следует сказать, что  данное предписание Закона должным  образом не обеспечено соответствующим  правовым и организационным механизмом. Для создания должного правового режима передачи государственным гражданским служащим, а также другими государственными служащими в доверительное управление ценных бумаг, долей в уставных капиталах организаций необходимо принять специальный закон "О передаче в доверительное управление имущества государственных служащих". В данном законодательном акте необходимо предусмотреть публично-правовые гарантии сохранности имущества государственного служащего, переданного им в доверительное управление.