Борьба с коррупцией

Практика демонстрирует, что коррупция может процветать как в демократических обществах, так и в тоталитарных. Поэтому неудивительно, что борьба со злоупотреблениями в государственной службе является характерной чертой политической жизни большинства развитых и развивающихся стран.

Нередко в действительности не делается различия между понятиями "коррупция" и "цивилизованный лоббизм". Вместе с тем с позиции  государственного управления различие между ними заключается в наличии  при лоббировании жесткой, установленной  законом процедуры принятия решений, обеспечивающей свободное участие в ней заинтересованных сторон на конкурсной основе. В этом случае круг сторон, занятых в подготовке решения, расширяется до необходимого количества, что позволяет в полной мере учесть существующие в обществе интересы и позиции. Коррупция, наоборот, не только резко сужает количество лиц, участвующих в выработке решения, но и определяет их набор случайным образом, что обусловливает несоответствие значительной части принимаемых решений общественным устремлениям.

Сторонники различных  экономических теорий коррупции  дают свои версии ее возникновения. Например, профессор Дж. Шеклетон рассматривает  коррупцию не как случайную акцию, когда морально неустойчивые государственные  чиновники уступают соблазну обогащения, а предлагает учитывать экономические и социальные обстоятельства, формирующие благоприятные условия для коррупционной сделки <17>.

Американский ученый С. Рауз-Аккерман подразделяет коррупцию  на политическую, связанную с процессом  принятия закона, и административную, обусловленную их применением. Источником политической коррупции, распространившейся в среде выборных органах, является поддержка законов в парламенте. Коррупционное поведение законодателей объясняется временной природой их политических мандатов. Ученый отмечает, что для предотвращения коррупции должна применяться система адекватных наказаний: наказание для фирмы должно соотноситься с размером ее прибыли, а для бюрократов - с размером полученной взятки. По его мнению, эффективность антикоррупционной политики определяется не только тяжестью санкций, но и структурой рынка фирм, организованными формами администрации, а также точностью распоряжений правительств.

В целом термин "коррупция" несет в себе отрицательный смысл. Однако не у всех исследователей отношение к коррупции негативное. Предпринятое Р. Теобальдом сравнение имеющихся оценок о функциях и дисфункциях коррупции дает возможность выделить выгоду и негативные последствия от коррупции. Среди выгод от коррупции называются: а) фактор экономического роста; б) фактор политического развития.

Фактор экономического роста предполагает: 1) накопление капитала; 2) предприимчивость; 3) проникновение  делового подхода в бюрократическую  среду; 4) воздействие рыночных сил.

В слаборазвитых странах  в условиях ограниченности ресурсов капитала его альтернативным источником является государственный сектор. Незаконно приобретенные ресурсы могут послужить основой для создания и расширения бизнеса. Значение предприимчивости для экономического развития и ограниченность предпринимательских навыков в названных странах позволяют говорить о коррупции как факторе, способствующем их развитию. Коррупция, не выходящая за определенные рамки, создает климат, благоприятный для расширения экономических возможностей, реализации стремления к получению прибыли. В указанных странах бюрократизация проявляется во всяческих проволочках, чтобы иметь возможность за счет взятки замкнуть процесс принятия решения. Под влиянием коррупции возникают параллельный рынок и диспаритет цен. Такой рынок позволяет выявить реальное соотношение спроса и предложения, с учетом которых может быть скорректирована регулируемая цена.

Фактор политического  развития предполагает, что при отсутствии институционализированной этики государственной  службы личный интерес, получение выгоды за счет коррупции могут служить единственным средством обеспечения внутри- и межведомственного сотрудничества, а также привлечения способных кадров. В Европе и США распределение государственных должностей исторически сыграло важную роль в сплочении групп и политических партий. Коррупция, способствуя формированию политических партий, участвующих в выборах, также стимулирует массовое участие в политическом процессе и подотчетности правительства. В слаборазвитых странах распределение государственных ресурсов между местными сообществами может служить единственным средством объединения.

Что касается негативных сторон коррупции, то называются следующие: а) препятствие экономическому росту (растрата капитала, подавление предприимчивости, разбазаривание национальных ресурсов, ослабление управленческого потенциала, подрыв демократии); б) фактор нестабильности и подрыва национальной интеграции.

Против коррупционных  действий могут быть применены административные, гражданско-правовые меры, а также санкции уголовного характера. Такие меры содержатся как в национальных законодательствах государств, так и в международно-правовых актах. С юридической точки зрения коррупцией является то, что называет таковой уголовный кодекс той или иной страны или что запрещают кодексы профессиональной этики. Зафиксированные в законе разрешения и запрещения, в принципе, определяют поведенческие ориентиры как для общества в целом, так и для индивида.

Однако такой подход проблематичен и с юридической, и с этической точек зрения. С одной стороны, правовые нормы и запреты не охватывают всего спектра конкретных проявлений феномена коррупции. Обвинения в коррупции часто соседствуют с обвинениями в других связанных с ней преступлениях, и их трудно отделить друг от друга; в некоторых делах элемент коррупции лишь присутствует, но не является определяющим. С другой стороны, юридическое определение не содержит в себе этических принципов, лежащих в основе демократически-правовой, политической и административной систем, таких как строгое разграничение частных и общественных интересов, гласность при принятии решений и других, тогда как нарушение служащим своего служебного долга означает их отрицание.

Попыткой актуализировать  представление о коррупции в  качестве свойства политического действия специфического рода является также концепция "опосредованной коррупции" Д. Томпсона. Опосредованная коррупция характеризуется следующими особенностями: 1) получаемое чиновником вознаграждение предназначено не лично ему, а используется для достижения политических целей, и само по себе вовсе не наказуемо, как при обычной коррупции; 2) непристойно не вознаграждение само по себе, а то, как чиновник его обеспечивает (то же относится и к выгоде частного лица); 3) связь между вознаграждением и выгодой непристойна потому, что она наносит ущерб демократическому процессу, а не потому, что чиновник руководствуется коррупционными мотивами. Следовательно, устанавливая связь между действиями отдельных чиновников и качеством демократического процесса, концепция опосредованной коррупции частично соединяет современное понятие обычной коррупции с понятием системной коррупции, с которым имеет дело традиционная политическая теория.

9 декабря 2003 г. Российская  Федерация подписала Конвенцию  Организации Объединенных Наций против коррупции, затем она была ратифицирована Россией 8 марта 2006 года (N 40-ФЗ). При ратификации Конвенции ООН против коррупции Россия сделала ряд оговорок, согласно которым:

- Российская Федерация  обладает юрисдикцией в отношении  деяний, признанных преступными согласно ст. 15, п. 1 ст. 16, ст. ст. 17 - 19, 21 и 22, п. 1 ст. 23, ст. ст. 24, 25 и 27 Конвенции, в случаях, предусмотренных п. п. 1 и 3 ст. 42 Конвенции;

- Российская Федерация  в соответствии с п. 6 (а) ст. 44 Конвенции заявляет, что она  будет на основе взаимности использовать Конвенцию в качестве правового основания для сотрудничества в вопросах выдачи с другими государствами - участниками Конвенции;

- Российская Федерация  исходит из того, что положения  п. 15 ст. 44 Конвенции должны применяться таким образом, чтобы обеспечить неотвратимость ответственности за совершение преступлений, подпадающих под действие Конвенции, без ущерба для эффективности международного сотрудничества в вопросах выдачи и правовой помощи;

- Российская Федерация  на основании п. 7 ст. 46 Конвенции заявляет, что она будет на основе взаимности применять п. п. 9 - 29 ст. 46 Конвенции вместо соответствующих положений договора о взаимной правовой помощи, заключенного Российской Федерацией с другим государством - участником Конвенции, если, по мнению центрального органа Российской Федерации, это будет способствовать сотрудничеству;

- Российская Федерация  на основании последнего предложения  п. 13 ст. 46 Конвенции заявляет, что  она будет на основе взаимности  и в случае чрезвычайных обстоятельств принимать просьбы об оказании взаимной правовой помощи и сообщения по каналам Международной организации уголовной полиции при условии незамедлительного направления в установленном порядке документов, содержащих соответствующие просьбу или сообщение;

- Российская Федерация  в соответствии с п. 14 ст. 46 Конвенции  заявляет, что направляемые в  Российскую Федерацию просьбы  о правовой помощи и прилагаемые  к ним материалы должны сопровождаться  переводами на русский язык, если  иное не установлено международным договором Российской Федерации или не достигнута договоренность об ином между центральным органом Российской Федерации и центральным органом другого государства - участника Конвенции;

- Российская Федерация  заявляет, что в соответствии  с п. 2 ст. 48 Конвенции она будет рассматривать Конвенцию в качестве основы для взаимного сотрудничества между правоохранительными органами в отношении преступлений, охватываемых Конвенцией, при условии что это сотрудничество не будет включать проведение следственных и иных процессуальных действий на территории Российской Федерации;

- Российская Федерация  в соответствии с п. 6 ст. 55 Конвенции  заявляет, что она будет на  основе взаимности рассматривать  Конвенцию в качестве необходимой  и достаточной договорно-правовой основы для принятия мер, предусмотренных п. п. 1 и 2 ст. 55 Конвенции.

Принятие Федеральных  законов "О государственной гражданской  службе Российской Федерации" N 79-ФЗ от 27 июля 2004 г., "О размещении заказов  на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" от 21 июля 2005 г., "О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства", "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" подтверждает тот очевидный факт, что Россия находится на начальной стадии формирования антикоррупционного законодательства с учетом ее международно-правовых обязательств. При этом уже четко осознано то обстоятельство, что национальное антикоррупционное законодательство следует понимать в более широком смысле, как систему нормативных установок, включающую не только репрессивное уголовное законодательство, но и превентивные антикоррупционные нормы.

В заключение уместно  привести положения, выдвинутые в упомянутом ранее Докладе Генерального секретаря ООН, согласно которому в последние годы ООН добилась значительного прогресса в создании системы международных стандартов и норм борьбы с организованной преступностью и коррупцией благодаря принятию и вступлению в силу крупных конвенций и протоколов. Однако многие государства-участники этих конвенций не выполняют их должным образом, иногда просто потому, что у них нет для этого возможностей. Все государства должны ратифицировать и выполнять эти конвенции, в то же время помогая друг другу укреплять свои национальные системы уголовного правосудия и охраны правопорядка.

Изложенное в полной мере можно использовать в качестве руководства по усилению борьбы с  коррупцией на международном и национальном уровнях, в котором решающая роль должна принадлежать государству.

СОСТОЯНИЕ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Пагубное воздействие  коррупции ощущается в любой  стране независимо от государственного устройства или традиций.

Исследования, проводимые Институтом Всемирного банка, показывают, что ежегодно в мире выплачивается взяток на сумму в 1 трлн. долл. Эти цифры постоянно растут и свидетельствуют о глобальных масштабах распространения коррупционных отношений.

Расширяющееся политическое и экономическое сотрудничество превращает это асоциальное явление в интернациональную проблему.

Тем не менее это явление  стало нормой в политике, экономике  и общественной жизни России. Коррупция  уже не угрожает этим сферам, а является их составной частью. Каждый россиянин платит коррупционный налог, скрытый в цене на продукты питания и товары первой необходимости, проезд в транспорте, коммунальные услуги, строительство жилья и дорог, услуги медицины и образовательной сферы.

По данным социологических  опросов, проведенных Фондом общественного  мнения (ФОМ) в марте 2008 года, 55% россиян считают, что искоренить коррупцию в нашей стране невозможно, 34% утверждают, что это реально, 11% респондентов затруднились с ответом.

Коррупция стала реальной угрозой национальной безопасности, так как:

- сводит на нет или тормозит крупномасштабные экономические и социальные преобразования, саморазвитие Российского государства;

- расширяет сектор  теневой экономики, уменьшает  налоговые поступления в бюджет, делает неэффективным использование  бюджетных средств;

- негативно влияет на имидж страны в глазах ее политических и экономических партнеров, ухудшает инвестиционный климат;