Борьба с коррупцией

Известно, что в Древнем Риме Юлий Цезарь сурово наказывал за подкуп и подарки должностным лицам. Запрещался, к примеру, прием наместниками в провинциях золотых венков от подвластных городов. Подкуп избирателей в Древнем Риме был настолько общераспространенным, что римские граждане стали рассматривать получаемые ими суммы как законное жалованье. Император Август раздавал избирателям свои личные средства, чтобы они уже ничего не требовали от кандидатов на государственные должности.

В работах Платона и Аристотеля часто встречается упоминание об отрицательном воздействии властных злоупотреблений и взяточничества на экономическую, политическую и духовную жизнь общества. Так, Аристотель в своей "Политике" выделял коррупцию как важнейший фактор, способный привести государство к вырождению <3>. Более того, именно борьбу с коррупцией он рассматривал как основу обеспечения государственной стабильности, утверждая, что один человек не должен занимать в государстве одновременно несколько должностей. Некоторые из рекомендаций Аристотеля были реализованы в практике древних Афин, где существовал закон, предписывающий каждому гражданину отчитываться, на какие средства он живет.

В XVI в. Николо Макиавелли высказывался о коррупции как  о системе грабежа со стороны  чиновников, сравнивая ее с болезнью, которую вначале трудно распознать, но легко лечить, а позже - уже  легко распознать, но почти невозможно лечить.

Конечно, то явление, которое  мы сейчас называем коррупцией, в России было всегда - и при великих князьях, и при царях, и при генсеках. Борьба с различными формами коррупции  также осуществлялась на протяжении всей ее многовековой истории, однако борьба эта была локальной, эпизодической, а не системной. Более того, она неизменно носила двойственный характер - с одной стороны, власть стремилась ограничить незаконное обогащение чиновников, вводила законодательные меры борьбы с проявлениями коррупции, с другой - принцип оплаты служебной деятельности за счет населения либо низкие оклады вынуждали чиновников прибегать к вымогательству, детерминировали широкий круг коррупционных преступлений.

Как известно, в IX - X вв. возник институт "кормления" - князь посылал  своих представителей (воевод, наместников) в провинцию без денежного вознаграждения. Иными словами, они получали за свои заслуги землю, с которой должны были кормиться. Таким образом, чин вполне официально считался "кормом", "кормежом", или "кормлением", то есть "источником питания" своего владельца. Принятие денег (взяточничество) лишь со временем приобрело отрицательный оттенок и стало уподобляться лихоимству, подкупу, коррупции, совращению и тому подобному. К этому времени мздоимство бояр, чиновников, а также бесправие низших классов стало воистину национальным бедствием.

Ряд исследователей считают, что первое упоминание о посуле как  незаконном вознаграждении за осуществление  официальных властных полномочий в  законодательстве Руси связано с  Двинской уставной грамотой 1397 - 1398 гг. (Уставная грамота Василия I, выданная боярам двинским, сотскому и всем черным людям Двинской земли), в ст. 6 которой говорилось: "А самосуда четыре рубли; а самосуд, то: кто, изымав татя с поличным, да отпустит, собе посул возьмет, а наместники доведаются до заповеди, ино то самосуд; а опроч того самосуда нет". Немало внимания коррупции и противодействию ей уделяется в Псковской судной грамоте 1397 г., изменения в которую вносились вплоть до 1471 г.; в Белозерской уставной грамоте 1488 г.; в Судебнике 1447 г.; Судебнике 1497 г., где мы встречаем уже достаточно развитое понятие взяточничества.

Уставные грамоты наместничьего  управления, данные государем, имели  цель поставить в некоторые правомерные  границы деятельность наместников  и волостелей и оградить население области от их злоупотреблений. В связи с этим они писались на имя местных жителей и являлись в их руках определенным средством контроля за деятельностью наместника и его людей. Однако содержание статей обозначенных источников в основном определялось только предупредительными мерами, выражавшимися в запрещении взимать взятки и посулы, и не содержало в себе какие-либо определенные меры ответственности. По сути, данные нормы содержали в себе некие ограничения, не позволявшие взимать лишнего при сборе с населения пошлин, установленных для кормления и оплаты работы судей, наместников государевой власти и иных приказных людей. Но что характерно, данная предупредительная мера формально была закреплена во всех законодательных актах того времени <5>.

В определенной степени  новым этапом борьбы с коррупцией можно считать обращение царя Ивана IV к Стоглавому собору в 1551 г., в котором говорится о желании  установления "безпосульности во всяких делах" <6>. В это время меры, направленные на устранение нарушений принципа кормления, постепенно приобретают все более конкретный, но не менее двойственный характер.

С целью пресечения злоупотреблений  наместников вводится категория  государевых служащих - приказных, призванных осуществлять надзор за деятельностью местных судов и наместников, с правом отмены принятых ими незаконных решений. Таким образом, с одной стороны, происходит усиление контроля, а с другой - расширение поля коррупционной деятельности.

Для предупреждения массовых коррупционных явлений, таких как взимание неустановленных сборов, вымогательство взяток при решении дел и т.п., осуществляется жесткое нормирование ставок кормления наместническому аппарату власти, которое теперь выплачивается населением не лично и не в местах расположения служащих, а через сотских в городе, что значительно снижает возможность коррупционных проявлений, так как должность сотских - выборная.

Обращает на себя внимание тот факт, что наравне с судьями  и наместниками в качестве субъектов  различных коррупционных проявлений законодатель упоминает и недельщиков (судебных приставов), и казначеев, и бояр, и дворецких. При этом наблюдается дифференциация наказаний в зависимости от статуса преступника. В случаях принятия взятки судьей предусматривалась материальная ответственность перед потерпевшими, тогда как относительно судебных приставов, совершивших подобное деяние, указывалось на необходимость применения не только мер материальных, но и физических, таких, например, как всенародное битье кнутом, а также лишение должности. По отношению к особо ответственным лицам предусматривалась предупредительная норма - "...посулов не просити", причем данная санкция лишь внешне являлась неопределенной. Конкретная мера наказания лично определялась царем - "что государь укажет", и она не могла быть снисходительной, поскольку это противоречило бы существу запрещения посульности в делах.

Практика применения карательных  мер борьбы с подкупом - продажностью приказных служащих - продолжала совершенствоваться и в XVII в. В 1613 г. были введены должности воевод, которым запрещалось брать "кормы" прямо и косвенно. Но финансовые возможности государства обеспечить воеводам плату за службу были нереальны, а потому практика кормления в рамках "необходимого содержания" была возобновлена. Принятие "почести" (добровольного приношения) не воспрещалось, что не могло не повлечь за собой дальнейшее развитие коррупционных проявлений.

Постепенно система  кормления служащих деформируется  в систему продажи служебных  обязанностей, возникает угроза разложения государственного управления на местах и не только. Ситуация, сложившаяся в судебной сфере, посягает и на экономические интересы государства, которое в связи с коррумпированностью судей недополучает значительные суммы, установленные верховной властью для судебных исков. Возникает необходимость законодательного закрепления жестких санкций за коррупцию, что находит свое выражение в Соборном уложении 1649г., в котором вновь особое значение придается карательным мерам борьбы с коррупцией. Так, например, устанавливаются жесткие санкции высшим сановникам (боярам, думным людям). За принятие посулов они отныне подвергаются штрафу в государеву казну, лишаются должности при дворе и отсылаются на службу в отдаленный город. Для судей предусматривается торговая казнь и исключение из службы (гл. X, ст. 5). Низшие чины (подьячьи, недельщики), за принятие или требование посула подвергаются особенно тяжкому наказанию: в совокупности с лишением должности - "отсечению руки" (гл. X, ст. 12), "битью батогами нещадно" (гл. X, ст. 15).

Необходимо отметить, что политика оплаты труда приказных  служащих во второй половине XVII в. сама по себе являлась причиной, стимулирующей  коррупционное поведение лиц, занятых  в управленческой сфере.

Органы власти (приказы) подразделялись на недоходные и доходные. Такое разграничение определялось тем, что в первых служащим выплачивали регулярное, относительно высокое государственное жалованье, поскольку возможность получать частные приношения от решаемых дел отсутствовала ввиду специфики приказа <9>. При этом значительный штат служащих некоторых иных приказов часто даже не был оплачиваем государством, поскольку их жалованье составляли доходы от дел.

Исходя из этого, интенсивность  и распространенность коррупционных  проявлений в различных приказах не могла не зависеть от характера оплаты служебной деятельности. Подношения и почести провоцировали систематическое их вымогательство служащими, которые продолжали получать денежное жалованье от государства. Более того, такая политика значительно осложнила применение норм ответственности за проявления подкупа-продажности государственных служащих.

Это определило эскалацию  фактически коррупционной преступности в конце XVII в., когда "факты вопиющего  взяточничества не только не уменьшались, но все более росли".

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что, несмотря на многовековой опыт борьбы с коррупцией, в настоящее время государство, как и прежде, признавая опасность этого явления, ведет себя весьма непоследовательно. Объявленная широкомасштабная борьба с коррупцией по сей день практически не имеет правовой основы, а предпринимаемые меры по-прежнему носят характер "кампанейщины". В результате - "хроническая болезнь" не вылечена, а лишь приглушена и продолжает существовать. И это закономерно, поскольку исторический опыт борьбы с коррупцией наглядно показывает, что эффективной она может быть только в том случае, когда проявляется государственная воля в борьбе с этим явлением, когда она ведется профессионально, в рамках закона и при широкой поддержке населения. Только декларирование необходимости борьбы с коррупцией без принятия и активного использования всех законных мер ко всем гражданам независимо от их социального положения в обществе не может привести к желаемому результату.

НАЦИОНАЛЬНЫЕ  И МЕЖДУНАРОДНЫЕ МЕРЫ

В БОРЬБЕ ПРОТИВ КОРРУПЦИИ

В российских условиях один из наиболее эффективных способов борьбы с коррупцией - это не ужесточение  антикоррупционных законов, а повсеместная борьба с этим социальным явлением не только на региональном уровне, а  главным образом среди правительственных и иных высокопоставленных чиновников.

Коррупция - сложный социальный феномен. По этой причине она является объектом изучения различных наук, включая правовую науку.

Анализ подтверждает сложность рассматриваемого явления  и многообразие форм коррупционных проявлений. Поэтому данный социальный феномен нелегко поддается унификации.

В политической доктрине понятие "коррупция" используется для характеристики морального состояния  общества в целом. В этом контексте  коррупция рассматривается как  социальная болезнь, преграда на пути экономического прогресса или угроза легитимной политике, обусловленная доступом к власти преступных элементов. Великая французская революция объявила борьбу с коррупцией, рассматривая ее как "нарушение целостности исполнения общественных обязанностей при помощи взяток и покровительства".

М. Вебер ввел функциональный подход к исследованию коррупции. Он сделал вывод о функциональности и приемлемости коррупции при  условии, что она усиливает позицию  элит, гарантирующих форсирование происходящих в обществе изменений <9>. Согласно воззрениям сторонников такого подхода, выполнив свои политические и экономические функции, коррупция исчезает <10>. Другой сторонник функционального подхода - Г. Мюрдаль, наоборот, признает негативную сторону коррупции. По его мнению, она является препятствием для модернизации общества и его развития.

Сторонники институционального подхода (С. Хантингтон, Я. Тарковски) акцентируют  свое внимание на исследованиях модернизации развивающихся стран и видят  в коррупции единственное средство постепенного создания институтов, необходимых для демократического развития общества. По их мнению, индустриализация создает новые источники богатства и власти, а также социальные и политические требования, которые постоянно меняются. Такие трансформации не позволяют осуществлять политическую институционализацию. Следовательно, по их утверждению, коррупция является не результатом отклонения поведения от норм, а несоответствием между нормами и устанавливающимися моделями поведения.

Определенный вклад  в дело прояснения феномена коррупции  внес итальянский ученый Д. Делла  Порта, который ввел понятие "политический бизнесмен". Он приходит к выводу, что в настоящее время расширение коррупции обусловлено кризисом традиционных политических партий, в результате которого происходит понижение барьеров нелегального поведения, а также замещение политического класса, руководствовавшегося преимущественно идеологией, индивидами, рассматривающими политику в первую очередь как бизнес.