Современные формы и технологии регионального лоббизма

16 февраля 2009 года произошла самая  массовая одномандатная замена  региональных лидеров после отмены  их всенародного избрания. В отставку были отправлены три губернатора: губернатор Орловской области - Егор Строев, Псковской - Михаил Кузнецов, Воронежской - Владимир Кулаков, а также глава администрации Ненецкого автономного округа Валерий Потапенко. На втором месте по массовости находятся отставки, произошедшие 19 декабря 2007 (отставлены руководители Смоленской и Ярославской областей) и 8 декабря 2008 (отставка глав Хакасии и Кировской области). Коллективная отставка губернаторов в феврале 2009 года произошла на следующий день после того, как нынешний президент выступил с резкой критикой в адрес региональных начальников за нерасторопность в борьбе с кризисом в одном из интервью. «Но это не значит, что мы будем закрывать глаза на, скажем, упущения в работе или просто на бездарность, расхлябанность, разгильдяйство в деятельности тех или иных начальников», – заявил Медведев. «В этой ситуации, к сожалению, невозможно погладить по голове и сказать: знаешь что, ты все-таки соберись. Придется принимать какие-то серьезные решения, если ранее принятые законы не исполняются»28, – предупредил глава государства. Дмитрий Анатольевич также уточнил, что теперь вопрос исполнительской дисциплины выходит на передний план.

Массовая отставка глав регионов может показаться главным образом воспитательной акцией для остального губернаторского корпуса в условиях кризиса. По официальной версии отставки явились следствием неготовности губернаторов к труду в современных кризисных условиях

Однако антикризисная мотивация отставок выглядит не очень убедительно. Особенно если принимать во внимание то, что уже вечером 16 февраля 2009 года президент Медведев выдвинул на новый срок действующего главу Владимирской области Николая Виноградова, у которого проблем с преодолением кризиса никак не меньше, чем у его коллег.

Об этом говорит и официальная статистика. В сводках роста безработицы с октября 2008 года никто из четырех «проштрафившихся» субъектов в отличие от Владимирской области в число пяти самых проблемных не входит. Похожая обстановка и с задолженностью по зарплате: если в Псковской области она с января по первое февраля снизилась на 39%, в Воронежской и Орловской возросла соответственно на 38% и 69,5%, то во Владимирской увеличилась в два с половиной раза.

 В отличие от корпораций, мелкий бизнес предпочитают иметь  дело с региональными властями  или использовать их в качестве посредника при отстаивании интересов на федеральном уровне. Также действенным способом лоббирования своих интересов для малого бизнеса является образование ассоциаций. Среди созданных «снизу» предпринимательских организаций, объединяющих большое число мелких предпринимателей, стоит отметить, например, Движение предпринимателей и налогоплательщиков в Ярославской области и Фонд «Меценат» в Тульской области. Торгово-промышленная палата (ТПП) как одна из наиболее старых структур, также достаточно эффективно лоббирует интересы регионального бизнеса. Среди примеров положительного использования бизнес-ассоциаций в качестве способа отстаивания интересов можно назвать Белгородскую область, где малый бизнес является основным актором лоббистской деятельности во многом благодаря местному Фонду поддержки малого предпринимательства. Заметную роль играют и региональные Союзы автоперевозчиков.

На развитие регионального лоббизма значительное влияние оказывает бюджетный федерализм, под которым понимается система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса.29 Идеальная модель бюджетного федерализма предполагает, что объем доходных полномочий членов Федерации должен полностью соответствовать объему расходных полномочий, закрепленному за данным уровнем государственной власти. Однако на практике этого не происходит. Поэтому происходит выравнивание бюджетного положения различных регионов за счет дотаций, субсидий, субвенций, бюджетной ссуды и бюджетного кредита. Помощь регионам из федерального бюджета осуществляется также в виде всяких льгот по налогам, которые должны по общему порядку поступать в федеральный бюджет. Раздача различных льгот и перечисление денежных средств провоцирует регионы на лоббизм с целью получения тех же, что и у соседей, привилегий. Регионы-доноры активно возмущаются, так как не имеют никаких преимуществ по сравнению с дотационными регионами. Получается, что регионы, которые слабо работают над программами лучшего использования имеющихся у них ресурсов или более того проводят политику торможения реформ могут жить не хуже других за счет перераспределения средств от более успешно и творчески работающих регионов. Таким образом богатые регионы стремятся снизить размер отчислений в федеральный бюджет, а бедные – «выпросить» у Центра еще большую финансовую поддержку. Помимо региональных властей в бюджетных строках можно умело спрятать интерес конкретных крупных бизнес структур. Предприниматели борются за получение финансовых ресурсов, участие в проектах ГЧП, налоговые льготы и т.д. В бюджетном лоббизме сильными игроками являются авторитетные депутаты, которые могут решить вопросы о выделении отраслям и регионам миллиардов рублей. Многие депутаты специализируются только на бюджете и за все время работы не инициируют ни одного законопроекта.

В период финансового кризиса российское население подобно корпорациям отстаивают свои интересы в регионах, заручаясь при этом поддержкой федеральных властей. Например, в 2009 году в городе Пикалево Ленинградской области оставшиеся без работы жители, перекрыв федеральную трассу, добились визита в город премьер-министра В. Путина, который быстро разрешил возникший конфликт. Он заставил Олега Дерипаску выплатить 41 млн. руб задолженности по зарплате, а также подписать соглашение о поставках сырья на Пикалевский глиноземный завод. Данное соглашение предусматривало поставки сырья, необходимого для работы производственной цепочки трех заводов в Пикалеве в течение ближайших трех месяцев.

За второй президентский срок В. Путина и текущее президентство Д. Медведева отношения между Центром и регионами кардинально изменились. Доминирующей стала политика централизации. Один из британских исследователей Камерон Росс даже назвал Россию «федерацией без федерализма»30. Однако адаптивная способность региональной элиты крайне высока, поэтому она будет продолжать действовать внутри региона по привычным ей правилам, лишь слегка модифицируя свою деятельность. Таким образом, современная региональная политика представляет собой «модель самообучающегося федерализма»31, потому что она постоянно видоизменяется в соответствии со своими внутренними задачами. И особое значение здесь приобретает использование различных форм и технологий регионального лоббизма, который является своеобразным коридором для центр-периферийных отношений.

Глава 2. Механизмы и технологии регионального лоббизма

§1. Отличительные черты регионального лоббизма

Объектами регионального лоббирования в основном являются органы исполнительной, нежели законодательной власти, что является общероссийской тенденцией. Причиной такого явления является проводимая федеральным Центром политика «укрепления вертикали власти». И если регион лоялен данному политическому курсу, Кремль старается не вмешиваться в его дела. Высокие результаты «партии власти» в регионе являются своеобразным выражением доверия Президенту, что приводит к поддержке губернатора со стороны федерального Центра.

После отмены в 2004 году выборов губернаторов, каждый глава региона стремится выстроить систему управления регионом «под себя», чтобы в нужный момент мобилизовать чиновничий аппарат и активную часть электората на поддержку инициатив «сверху», тем самым повышая привлекательность исполнительной власти как объекта давления лоббистов. Губернаторы сами являются одним из главных объектов регионального лоббизма, так как они зачастую являются посредниками между бизнесом и федеральной властью.

Сильнейший интерес для лоббистов представляют региональные энергетические комиссии (РЭК), к сфере деятельности которых относятся регулирование тарифов.

Также внимание лоббистов привлекают департаменты строительного комплекса (в каждом регионе он имеет свое название). Такие департаменты отвечают за выдачу лицензий на застройку.

Традиционно высока роль ведомств, проводящих приватизационные конкурсы, отвечающих за государственный заказ и осуществляющих контрольно-счетные функции.

Несмотря на большую привлекательность для лоббистов исполнительной власти, интерес к власти законодательной также присутствует. Данный интерес в основном связан с развитием партийного строительства. Большинство экспертов считает, что членство в партии «Единая Россия» является значимым фактором при продвижении интересов. Однако отсутствие партийной принадлежности также не мешает решать значимые задачи. Так, в Рязани по инициативе бизнесменов была создана организация «За честные выборы», к декларации о честных выборах поспешили присоединиться существующие в регионе партии. Впоследствии благодаря усилиям этих людей был разработан и принят закон «Об отзыве депутатов». Рязанский регион стал восьмым в России, в котором такой закон появился и работает. В итоге под конкретные цели можно объединить и вывести на акции гораздо больше людей, чем используя стимулирование партийным членством.

Обращение к исполнительной власти позволяет быстро решить конкретный вопрос индивидуального характера, в то время как обращение к власти законодательной дает возможность отстоять общие интересы в долгосрочной перспективе. Так, например, в регионах стремительно растет число депутатов-бизнесменов, которые стремятся заниматься законотворческой деятельностью в своих интересах. Тем не менее, большинство законодательных инициатив все же исходит от исполнительной власти.

В региональных собраниях лоббированию подвергаются руководители фракций, способные повлиять на судьбу законодательной инициативы. Их роль возрастает, если партия получила в парламенте квалифицированное большинство. Сотрудники аппарата регионального законодательного собрания также интересны лоббистам, так как они способны повлиять на различные технические и процедурные детали, скорость внесения и прохождения законопроекта и т.д. Основную роль здесь играют управления секретариатом и организационные управления. Депутатские группы в законодательных собраниях и вовсе создаются по лоббистским интересам: депутатская группа промышленников в Сахалинской областной Думе, «Союз товаропроизводителей и предпринимателей» в Саратовской области, группа РОСТ («Развитие. Область. Стабильность.») в Московской областной Думе, депутатские группы «Содружество» в Оренбургской области и «Диалог» в Пермской области. Перечисленные группы представляют интересы областных центров. Также встречаются политически-лоббистские коалиции — Фракция «Единая Россия — Союз промышленников» в Алтайском краевом Совете.

Таким образом, основными формами лоббистской деятельности в региональных парламентах являются:

• внесение законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы РФ и способствование их принятию;
• внесение поправок к законопроектам в форме замечаний и предложений, проектов постановлений, обращений и заявлений;
• проведение в законодательных собраниях слушаний, совещаний, «круглых столов», семинаров, конференций и других мероприятий, связанных с законодательной деятельностью;
• работа в депутатских объединениях (фракции и депутатские группы);
• доклады и содоклады по конкретным вопросам;
• проведение пресс-конференций депутатской фракции или депутатской группы;
• встреча фракции (депутатской группы) с избирателями по конкретному вопросу, с освещением их в средствах массовой информации для возбуждения общественно мнения по какому-либо вопросу или законопроекту.

После того как в 2000 году Указом Президента были созданы семь федеральных округов (с 19 января 2010 года их стало восемь), к числу объектов деятельности региональных лоббистов присоединились и аппараты полномочных представителей Президента РФ.

Следует также отметить, что объектами регионального лоббирования являются не только органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, но и аналогичные органы федерального уровня.

В эпоху глобализации объектами регионального лоббизма также становятся различные международные структуры. С их помощью региональный бизнес и власть могут улучшать собственный имидж за рубежом, а также защищать свои интересы на внешних рынках.

Несмотря на то, что глава региона выступает в качестве объекта регионального лоббизма, он одновременно является и его основным субъектом. И если после 2004 года влияние губернаторского корпуса на федеральном уровне уменьшилось, то его ресурсы внутри регионального политического и экономического пространства заметно возросли. Это произошло потому, что старые ресурсы региональных руководителей были заменены на новые. Важной характеристикой ресурсной базы губернатора является уже не только ее объем, а умение распорядиться имеющимся потенциалом. В этих условиях определяющую роль начинает играть гибкость в поведении главы региона и основных политических игроков. Приоритетным становится ресурс взаимодействия губернатора с Центром.

Еще одним актором лоббистской деятельности субъектов РФ являются коалиции региональных политиков, которые в большинстве случаев образуются для противодействия решениям Центра. Но такие коалиции носят ситуативный, краткосрочный и непубличный характер, что обусловлено рядом причин, о которых говорилось ранее.

Среди наиболее активных субъектов регионального лоббизма можно выделить и различные бизнес-ассоциации.

В начале 1990-х гг. представительство интересов малого бизнеса было практически неинституционализировано, что приводило к ситуации, когда каждый бизнесмен решал свои проблемы в одиночку, используя преимущественно криминальные и коррупционные приемы. Однако развитие законодательной базы и растущая конкуренция вынудили предпринимателей задуматься о новых институционализированных способах ведения своей деятельности. Особенно это должно было стать важным при построении взаимоотношений с органами государственной власти. Выходом стало объединение в ассоциации.

Среди экспертов складываются два противоположных мнения о роли бизнес-ассоциаций в региональном лоббизме.

Первая точка зрения заключается в том, что на данном этапе ассоциации еще не играют должной роли в диалоге власти и бизнеса, но с течением времени именно они должны стать главным представителем интересов предпринимателей. Это должно произойти за счет предоставления информации, экспертных оценок органам государственной власти, активного участия в разработке законов, проектов и программ развития регионов. При этом некоторые эксперты считают, что ассоциации уже сейчас достигли значимых результатов. Также отмечается, что позитивное развитие бизнес-ассоциаций для конструктивного и плодотворного взаимодействия с органами власти напрямую связано со степенью их независимости. Здесь важно заметить, что уже устоявшиеся структуры, такие как Торгово-промышленная палата или советы предпринимателей, в отдельных регионах испытывают сильное влияние губернаторов, и в них ведущую роль играют лояльные им люди. Поэтому актуальным вопросом является создания «с нуля» новых ассоциаций или смены состава уже существующих.