Современные формы и технологии регионального лоббизма

На текущий момент наиболее современными и перспективными инструментами ГЧП в России можно назвать:

• Инвестиционный фонд;
• Банк развития;
• другие государственные корпорации;
• особые экономические зоны;
• Российская венчурная компания;
• концессии.

Если говорить о национальных особенностях взаимодействия государства и бизнеса в России интерес также представляет позиция А.Ю. Зудина. Так, по его мнению, в России с приходом к власти В.В. Путина произошел распад «олигархической модели»18, утвердившейся во взаимоотношениях власти и бизнеса в последний период правления Б.Н. Ельцина. Тогда несколько крупных представителей российского бизнеса, игравших значительную политическую и экономическую роль, а также владевших СМИ объединились для переизбрания Ельцина на следующий срок на президентских выборах 1996 года, обеспечив себе включение в структуры исполнительной власти. В итоге государство на тот момент лишилось своего доминирующего положения. Распад же данной модели произошел в пользу восстановления утраченной субординации власти во взаимоотношениях с элитами. Переломный момент, что признается абсолютным большинством специалистов, произошел во время встречи В.В. Путина с предпринимателями в 2000 году, тогда им был провозглашен принцип «равноудаленности» бизнеса от власти. Руководство страны, по мнению А.Ю. Зудина, продемонстрировало свое намерение создать более гибкую и сбалансированную систему отношений с предпринимателями.

Так, во многом «знаковым событием» в процессе выстраивания новой системы взаимоотношений между государством и бизнесом стало создание Совета по предпринимательству при Правительстве Российской Федерации. Во-первых, были внесены определенные коррективы в идеологию этих взаимоотношений: стало ясно, что она предполагает институционализированный диалог, правда, с позиций доминирования государства. Во-вторых, получили подтверждение и другие составляющие новой идеологии – прежде всего деполитизация отношений с бизнесом и восстановление ведущей роли государства.

Кроме того, в рамках новой идеологии особый смысл приобретают всевозможные ассоциации и союзы предпринимателей (РСПП, ТПП, ОПОРА и др.). Создаются также консультативно-эксперные советы по предпринимательству при Полномочных Представителях Президента в Федеральных округах, что говорит о наличии тенденции к иерархизации взаимоотношений. При этом состав участников и предмет диалога определяются государством в одностороннем порядке.

Подобная «корпоративизация» дает власти возможность наиболее полно реализовать новую идеологию взаимоотношений с предпринимателями. Включение союзов предпринимателей в систему отношений с бизнесом позволяет государству действительно преодолеть «олигархическую» парадигму и перевести взаимоотношения с бизнесом с неформальной основы на формальную, с индивидуальной – на коллективную, обеспечить масштабное господство государства в экономике через лояльные союзы предпринимателей, избежав опасности огосударствления, а также использовать союзы как инструмент коллективного контроля за бизнес сообществом.

Таким образом, можно сформулировать основные принципы новой модели взаимоотношений государства и бизнеса в нашей стране19:

• восстановление доминирующей роли государства;
• институционализация и иерархизация диалога с предпринимателями;
• «корпоративизация» взаимоотношений между государством и бизнесом.

В этих условиях бизнес вынужден перестраивать сложившуюся ранее модель взаимоотношений с государством, выбирать новые стратегии взаимодействия с властными структурами, а также активно использовать различные лоббистские технологии для продвижения своих интересов.

Обратимся теперь к особенностям взаимодействия власти и бизнеса в России на региональном и местном уровнях. Здесь они особенно сложны и противоречивы. 

Для осознания особенностей взаимоотношения власти и бизнеса в регионах, необходимо понимать, что регион как экономический объект имеет двойственный характер20. С одной стороны, он представляет собой относительно самостоятельную экономическую подсистему со своим экономическим пространством и особыми (региональными) экономическими интересами. С другой, регион (как субъект Федерации) – это часть национальной экономики, и его функционирование обусловлено общегосударственной системой интересов и участием в формировании единого экономического пространства. В последнее время, в связи с открытостью российской экономики, важное значение для экономики региональной имеют процессы, происходящие на мировом уровне (в частности, глобализация).

Взаимодействие государства и бизнеса в субъектах РФ, согласно мнению В. Самариной, предполагает реализацию как минимум шести базовых принципов21, включающих в себя:

• Предоставление государственной поддержки частному бизнесу только в том случае, если это выгодно как компании, так и региону;
• Оказание поддержки в первую очередь тем бизнес-структурам, которые реализуют конкретные преимущества территории, причем не только в успешных, процветающих, ведущих отраслях хозяйствования, но и в новых, перспективных, зарождающихся под воздействием изменяющейся экономической ситуации на региональном, национальном и глобальном уровнях;
• Содействие формированию и распространению положительных внешних эффектов бизнеса вследствие создания предприятиями производственной и социальной инфраструктуры, используемой третьими лицами, минуя рыночные сделки. Следует учитывать, что в отличие от принципа институционализации бизнеса, полученные эффекты могут распространяться на всю территорию региона и даже иметь трансрегиональный характер;
• Применение системы поощрительных мер, которые, опираясь на опыт европейских стран, можно условно разделить на пять категорий: субсидии и премии за создание новых рабочих мест, скидки на амортизацию основного капитала, налоговые льготы, оплата части стоимости проекта, предоставление финансовых льгот;
• Развитие системы контроля за использованием финансовой помощи со стороны государства, включая фискальные (например, предоставление субсидий связывается с уплатой налогов), административные (компания должна получить специальное разрешение на инвестирование, которое выдается на основе анализа бизнес-плана освоения инвестиций) и другие меры;
• Решение управленческих задач, значимых для реализации региональной политики взаимодействия государства и бизнеса.

Массивные исследования, проведенные такими российскими учеными как С.П. Перегудов, Н.Ю. Лапина, И.С. Семененко, А.Е. Чирикова и др. позволили выявить ряд региональных моделей взаимодействия государственных и бизнес-структур.

Одной из таких моделей является модель «патронажа». Для данной модели характерно объединение государственной власти региона с бизнесом («административное предпринимательство») и жесткие командные методы контроля над экономическими акторами. Нередко подобный контроль проявляется в различных формах давления на бизнес, поскольку очевидно, что экономические субъекты будут по-разному реагировать на попытки власти подчинить их себе и своим интересам. В результате неизбежно возникает система преференций в связи с разделением бизнеса на «лояльный» и «нелояльный». Сближение власти с «лояльным» бизнесом становится причиной для коррупции, пусть даже она далеко не всегда выходит на поверхность. Основным условием действия такой модели взаимодействия бизнеса и власти является авторитетный и харизматический политический лидер региона, который выдвигается местной элитой и пользуется массовой поддержкой среди населения. Данный тип взаимодействия сформировался в регионах с прокоммунистической ориентацией, национальных республиках с сильной президентской властью и российской столице. Например, в национальных республиках Башкортостан и Татарстан бизнес развивался путем бюрократической конкуренции, пытаясь установить контакты с республиканским руководством.  В  Ульяновской области, где традиционно тон задавала партия КПРФ, местная администрация заключила неформальный пакт с руководителями всех форм собственности о контроле над экономическими ресурсами в обмен на получение налоговых льгот и бюджетных средств.  В Москве  в руках мэра Ю.Лужкова, благодаря собственному жесткому стилю руководства, были сконцентрированы мощные финансово-экономические рычаги: контроль над высокодоходными секторами (строительством и торговлей недвижимостью), проведение приватизации в Москве по собственной схеме, формирование самостоятельной экономической политики и распоряжением валютным фондом города.

Следующей моделью взаимодействия власти и бизнеса в регионах России является модель «партнерства», которая основана на диалоге между политической и бизнес-элитой и является результатом политического соглашения между ними. По мнению А.Чириковой и Н.Лапиной, «модель партнерства – это результат «пакта» элит, в  котором власть не может  вести диалог с бизнесом с позиций силы и выступает в роли арбитра, занимающегося согласованием общих позиций»22.  Глава региона в таком взаимодействии власти и бизнеса является своеобразным арбитром между различными группами влияния, он выступает гарантом внутриэлитной стабильности. В качестве примера можно привести Ярославскую область, где всеобщим уважением пользовался бывший губернатор А.Лисицын. В 90-е годы ему удалось объединить региональное бизнес-сообщество, а созданный по его инициативе Экономический совет (в его работе принимают участие руководители области, топ-менеджеры и собственники крупнейших предприятий) превратился во влиятельный орган представительства экономических интересов. Бывший губернатор Свердловской области Э.Россель также создал условия наибольшего благоприятствования крупным корпорациям, работающим в регионе (СУАЛ, ТНК, ЕВРАЗхолдинг). В регионе действует  система «встроенного лоббизма», которая обеспечивает представительство экономических интересов в системе исполнительной власти.

Партнерская модель предполагает осуществление обмена ресурсами: бизнес-сообщество приобретает «особые условия» и дополнительные экономические ресурсы (различные льготы, освобождение от налогов, дешевые кредиты), а представители власти взамен получают поддержку бизнеса на выборах и возможность осуществлять с его помощью собственные программы экономического и социального развития. Но для того, чтобы попасть в данное бизнес-сообщество (бизнес-элиту), недостаточно просто иметь хорошие отношения с властными структурами. Необходимым условием является успешное ведение бизнеса. Модель «партнерства» также можно выявить в Санкт-Петербурге, Новгородской, Нижегородской и Ленинградской областях.

Третьей моделью, распространенной в субъектах РФ, является модель «приватизации власти», которая предполагает доминирование не политического, а одного или нескольких объединенных  в группу экономических субъектов. Основным условием появления этой модели является наличие консолидированной экономической элиты, которая самостоятельно формирует элиту властную.  При этом возможны две формы отношений «приватизации власти»: монополизация властных функций экономической элитой («бизнес берет власть в свои руки») и выдвижение экономическими акторами «своих» представителей во власть  («бизнес устанавливает контроль над властью»). Так, например, «приватизация власти» в форме «бизнес берет власть в свои руки»  произошла в Калмыкии, когда президентом К. Илюмжиновым республика была превращена  в единую промышленную и финансово-инвестиционную корпорацию. Вся экономическая деятельность оказалась под контролем президента, который лично назначает не только ответственных чиновников, но и руководителей государственных предприятий. Главным банком республики являлся банк «Степь», учрежденный принадлежащими президенту коммерческими предприятиями.

Еще одна модель – модель «подавления» или «борьба всех против всех», возникшая в регионах с ограниченными экономическими ресурсами, жизнедеятельность которых полностью зависит от получения трансфертов из федерального центра (Кировская, Вологодская области и др.). В данной модели используются в основном силовые методы - административный террор по отношению к бизнесу.  Условиями формирования такой системы отношений между бизнесом и властью стали слабость местной элиты, не сумевшей создать консолидированную команду, и отсутствие авторитетного лидера, способного предложить эффективную программу развития региона.

.

§2. Модели российского федерализма как основа регионального лоббизма

В научной литературе история и практика отношений Центра и регионов раскрывается при помощи таких понятий как «стихийная децентрализация»,  «ассиметричная федерация», «рецентрализация»,  «унитарный федерализм», «переговорный федерализм»,  «модель самообучающегося федерализма», «модель ограниченного федерализма». Каждое из данных понятий отражает определенный исторический период.

«Стихийная децентрализация»  была характерна для России 1990-1993 гг. Данный период также называют «децентрализованным федерализмом», который привел к ослаблению политико-административных ресурсов влияния Центра на регионы. В литературе федерализм 90-х годов также называют «половинчатой версией федерализма» или «унитарной федерацией».23 Но, несмотря на слабость государства, в это время сформировались политические институты представительства региональных интересов – Совет Федерации, где заседали руководители исполнительной и законодательной власти субъектов Федерации, и Государственная Дума. Наряду с формальными каналами представительства региональных интересов в федеральном Центре были построены неформальные каналы взаимодействия двух уровней государственной власти. Таким образом, стали активно применяться различные технологии регионального лоббирования. Главы регионов превратились в серьезную политическую силу общефедерального масштаба. Они получили огромные полномочия и возможность контролировать крупные активы  на своей территории. Путем превращения бюрократов (напрямую или через посредников) в собственников наиболее перспективного бизнеса, губернаторы и их ближнее окружение, можно сказать, «регионализировали» собственность крупных компаний и замкнули на себе все финансовые потоки. Именно данным способом  создавались такие нефтяные компании как  «Татнефть», «КомиТЭК» и «Башнефть». То есть бизнес в данный период являлся скорее не самостоятельным политическим субъектом, а выступал важным ресурсом, благодаря которому региональные политико-административные элиты могли приобрести еще большую власть. В меньшей степени зависимыми от региональных властей оказались экономические субъекты, которые действовали в рамках экспортно-импортного сектора российской экономики (прежде всего топливно-энергетического комплекса).  Более того, они сами активно пытались влиять и определять наиболее важные решения (особенно в сфере приватизации и налогообложения). На региональном уровне такие вопросы в большинстве случаев  решались посредством административного торга, а именно через установление особых неформальных отношений с губернаторами и финансовую поддержку нескольких региональных элит на выборах. В таких условиях наибольшее распространение получил «коридорный лоббизм», основанный на использовании связей со «своими людьми», занимающими ключевые позиции во власти и «телефонное право».

 Однако из-за отсутствия возможности оказывать на регионы формально-институциональное воздействие, федеральные власти вскоре стали использовать политику «фаворитизма», что привело к «персонификации» политического процесса в постсоветской России. Наступил период «ассиметричной федерации» (1994-2000гг.), представляющий собой своеобразную попытку упорядочивания отношений Центра и регионов в рамках слабой политической системы. Однако эта попытка привела к усугублению социально-экономических и политических различий между регионами. У Центра стали появляться свои «любимчики», которые получали возможность в большей степени удовлетворять свои интересы, нежели остальные регионы, главным образом посредством получения значительных средств из федерального бюджета. Финальной точкой данного этапа развития отношений между Центром и регионами явилось становление разветвленной системы представительства региональных интересов на федеральном уровне. Данная система характеризовалась: