Современные формы и технологии регионального лоббизма

По мнению Д. Марша и Р. Роудза все имеющиеся разновидности политических сетей тяготеют к одному из двух полюсов – к «политико-управленческими сообществам» или «проблемным сетям». Для «политико-управленческих сообществ» характерны закрытые взаимоотношения между участниками сети, ограниченное число членов, наличие общих ценностей, поддержание определенного баланса власти между основными акторами, регулируемый лидерами обмен ресурсами. В свою очередь, «проблемные сети» весьма размыты и аморфны, они включают в себя достаточно большое количество участников (преимущественно представителей экспертного сообщества), соглашения между ними нестабильны, распределение власти весьма неравномерно. Ресурсы участников таких сетей весьма различаются, и их очень трудно аккумулировать для решения коллективных задач.

Отношения власти и бизнеса в разных странах имеют свою специфику, поэтому вполне очевидным представляется выделение различных национальных моделей взаимодействия государственных и предпринимательских структур.

Например, в разных странах отличается использование государственно-частного партнерства (ГЧП), которое представляет собой «институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных и локальных, но всегда общественно-значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности и НИОКР до обеспечения общественных услуг».9

В экономическом подходе государственно-частное партнерство сравнивают с косвенной приватизацией.10 Имеется в виду перераспределение полномочий между государством и бизнесом в стратегических отраслях, которые не могут быть приватизированы, но для которых у государства отсутствуют средства на развитие (жилищно-коммунальное хозяйство, социальная сфера, транспорт, благоустройство населенных пунктов, объекты культурного наследия и др.). При этом важными условиями эффективности ГЧП являются степень участия бизнеса в реализуемом проекте и сохранение за  государством существенной степени хозяйственной активности и некоторых правомочий собственности. В противном случае реализация механизмов ГЧП может привести к частичной или полной приватизации бизнесом объектов партнерства. Основанием для такого понимания партнерства государства и бизнеса стал опыт стран с развитой экономикой, где частным компаниям, реализующим совместные с государством проекты, передавались широкие правомочия: владение, эксплуатация, строительство, финансирование и др.

Другой подход к трактовке государственно-частного партнерства связан с государственной политикой и управлением. Согласно ему, ГЧП находится на границе отношений государства и бизнеса, не являясь ни институтом приватизации, ни институтом национализации, а лишь формой оптимизации исполнения государством своих обязанностей перед обществом, т.е. бесперебойного предоставления  населению публичных благ.11

Существует также и расширенная трактовка ГЧП, согласно которой государственно-частное партнерство определяется как конструктивное взаимодействие власти и бизнеса не только в экономике, но и других сферах общественной жизни - политике, культуре, науке и т.д. То есть это любая форма партнерства государства и предпринимательского корпуса.12 При этом передача полномочий органов власти и управления не ограничивается лишь правами собственности, сюда следует включить и делегирование некоторых функций принятия решений в ходе экспертиз, консультаций и совместной разработки нормативно-правовых актов и целевых программ.

В числе базовых признаков государственно-частных партнёрств в узкой (экономической) трактовке можно назвать следующие:

• сторонами ГЧП являются государство и частный бизнес;
• взаимодействие сторон закрепляется на официальной, юридической основе;
• взаимодействие сторон имеет равноправный характер;
• ГЧП имеет четко выраженную публичную, общественную направленность;
• в процессе реализации проектов на основе ГЧП консолидируются, объединяются ресурсы и вклады сторон;
• финансовые риски и затраты, а также достигнутые результаты распределяются между сторонами в заранее определённых пропорциях.13

Государственно-частное партнерство предполагает, как правило, что не государство подключается к проектам бизнеса, а, наоборот, государство приглашает бизнес принять участие в реализации общественно значимых проектов.

В широком смысле к основным формам ГЧП в сфере экономики и государственного управления можно отнести:

• любые взаимовыгодные формы взаимодействия государства и бизнеса;
• государственные контракты – это договоры поставки товаров, работ или услуг в целях обеспечения государственных нужд, предусмотренных в расходах бюджета, которые заключаются органом государственной власти или уполномоченным органом с физическими и юридическими лицами и содержат условия об объеме и стоимости работ, сроках, размере и порядке финансирования, способах обеспечения исполнения обязательств;
• арендные (лизинговые) отношения, возникающие в связи с передачей государством в аренду частному сектору своей собственности: зданий, сооружений, производственного оборудования. В качестве платы за пользование государственным имуществом частные компании вносят в казну арендную плату;
• государственно-частные предприятия: участие частного сектора в капитале государственного предприятия может предполагать акционирование (корпоратизацию) и создание совместных предприятий. Степень свободы частного сектора в принятии административно-хозяйственных решений определяется при этом его долей в акционерном капитале;
• соглашения о разделе продукции (СРП) – специальный тип договора об организации совместного предприятия. Обычно соглашение о разделе продукции является договором, заключенным между зарубежной нефтяной компанией (подрядчиком) и государственным предприятием (государственной стороной), уполномочивающей подрядчика провести нефтяные поисково-разведочные работы и эксплуатацию в пределах определенной области (контрактная территория) в соответствии с условиями соглашения. Полномочия государственной стороны основываются или на владении исключительной лицензией, предоставленной в соответствии с нормами применимого законодательства, регулирующего операции с нефтью, в этом случае область соглашения совпадает с областью лицензии, или на общем исключительном разрешении (и обязанности) проводить операции с нефтью на всей территории страны без определенных обязательств;
• концессионные соглашения – форма государственно-частного партнерства, вовлечение частного сектора в эффективное управление государственной собственностью или в оказание услуг, обычно оказываемых государством, на взаимовыгодных условиях. Отличительными черты: концессионные соглашения носят долгосрочный характер, что позволяет обеим сторонам осуществлять стратегическое планирование своей деятельности; частный сектор обладает наиболее полной свободой в принятии административно-хозяйственных и управленческих решений, что отличает их от совместных предприятий; у государства остается достаточно рычагов воздействия на концессионера в случае нарушения им условий концессии; государство передает концессионеру только права владения и пользования объектом своей собственности, оставляя за собой право распоряжения ею.

Можно  выделить следующие базовые модели партнерства с присущим каждой из них специфичным соотношением форм организации, финансирования и кооперации.14

 

 

 

 

 

Таблица 1.

Модель	Собственность	Управление	Финансирование
Модель оператора	Частная/государственная	Частное	Частное
Модель кооперации	Частная/государственная	Частное/государственное	Частное/государственное
Модель концессии	Государственная	Частное/государственное	Частное/государственное
Модель договорная	Частная/государственная	Частное	Частное
Модель лизинга	Частная	Частное/государственное	Частное/государственное

 

Выбор какой-либо из приведенных выше моделей зависит от сферы реализации соглашения.

Модель оператора распространена в основном в переработке отходов. Она характеризуется четким разделением ответственности между частным партнером и государством при сохранении контролирующих функций за государством.

Модель кооперации используется там, где конкретные услуги недостаточно четко выделены и определены, а потому их сложно сделать отдельными объектами налогообложения и амортизационных отчислений. В таком случае партнерство реализуется через совместную проектную компанию государства и частного инвестора.

Модель концессии действует в отраслях с длительным сроком реализации проектов, а также с тех случаях, когда передача прав собственности от государства частному партнеру исключается по политическим или правовым причинам.

Договорная модель используется в энергетике, в которой инвестиции в первую очередь направлены на снижение текущих издержек. При этом экономия, полученная от снижения текущих издержек, нередко превышает собственно инвестиционные затраты.

Модель лизинга является наиболее подходящей для сооружения общественных зданий. В мире накоплен весьма представительный опыт лизинговых форм партнерства органов местного самоуправления с частным бизнесом.

Также следует упомянуть о такой форме партнерства государства и бизнеса, как их конструктивное взаимодействие в политической сфере. Здесь речь идет об институализированных или цивилизованных формах лоббизма, обладающих определенным позитивным потенциалом. Цивилизованное лоббирование – процесс отстаивания своих интересов политическими и корпоративными структурами в государственных кругах, основанный на взаимном уважении и признании интересов сторон. Формами ГЧП в политической сфере являются:

• консультации представителей власти и бизнеса в рамках ассоциаций предпринимателей;
• независимая экспертиза  проектов нормативно-правовых актов органов исполнительной власти разных уровней в области экономики и других сферах;
• подготовка и внесение предложений по реализации тех или иных направлений государственной политики, защите внутреннего рынка, государственной поддержке экспортеров;
• информационное обеспечение взаимодействия власти и ассоциаций, объединений предпринимателей, отраслевых союзов товаропроизводителей.

Использование проектов ГЧП меняется в зависимости от уровня социально-экономического развития конкретной страны. Например, в странах "Большой семерки"(США, Великобритания, Германия, Италия, Канада, Франция, Япония) и других развитых странах ГЧП используется, в первую очередь, в сфере здравоохранения и образования(рис. 1).

 

Рис. 1. Анализ использования ГЧП-проектов по отраслям в странах «Большой Семерки»15

Более того, следует отметить, что в каждой из стран есть своя наиболее приоритетная отрасль по использованию ГЧП. Так, в США такой отраслью являются автодороги, в Великобритании - здравоохранение и образование, в Германии - образование, в Италии, Канаде и Франции – здравоохранение и т.д.

В странах с переходной экономикой и развивающихся странах проекты ГЧП реализуются в основном в сферах строительства автодорог, мостов и тоннелей, легкого наземного метро и аэропортов.

 

 

Рис. 2. Анализ использования ГЧП-проектов по отраслям в странах с переходной экономикой16

 

Рис.3. Анализ использования ГЧП-проектов по отраслям в развивающихся странах17

.

Таким образом можно сделать вывод, что в тех странах, которые характеризуются наличием рыночной экономики, высоким уровнем производительности труда и уровнем потребления ВВП на душу населения, где государством гарантируется высокий уровень социальной защиты, где велика средняя продолжительность жизни и наблюдается высокое качество медицинского обслуживания и образования, ГЧП используется чаще в отраслях здравоохранения и образования, что продиктовано политикой государства. В свою очередь в странах с более низким уровнем экономического развития данные отрасли не являются приоритетными, и на первый план выходит развитие транспортной инфраструктуры.

В России также используются проекты государственно-частного партнерства. Однако эффективному развитию подобных отношений бизнеса и власти в нашей стране препятствует ряд проблем. Первая из них – отсутствие нормативной базы, необходимой для функционирования ГЧП. В настоящее время партнерские отношения между бизнесом и государством регулируются несколькими законодательными актами: «О концессионных соглашениях», «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ для государственных и муниципальных нужд» и др. Также у некоторых субъектов РФ существуют свои собственные законы о ГЧП (Республики Алтай, Дагестан, Калмыкия, Томская область, Санкт-Петербург), но большая их часть имеет серьезные недостатки. Данные законы:  

• не учитывают опыта реализации федеральных ГЧП-проектов и сложностей, возникших в ходе применения существующей нормативной базы;
• не охватывают значительного количества инструментов, которые действительно интересны региональным и национальным инвесторам;
• имеют невысокий уровень юридической техники, что приводит к коллизиям с нормами федерального законодательства;
• основаны на неверном представлении о реальном содержании различных ГЧП-инструментов, потому носят откровенно декларативный характер. 

Поэтому одной из задач развития партнерских отношений между государством и бизнесом в России является принятие Федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства».

Развитию ГЧП в России также препятствуют такие проблемы как неразвитость рыночных отношений в нашей стране и отсутствие у большинства российских чиновников профессиональной правовой подготовки для разработки соответствующих контрактов. Коррумпированность государственного аппарата на всех уровнях власти тоже не способствует внедрению партнерских отношений, так как при этом органы власти не могут строить доверительные отношения с предпринимателями.

Несмотря на все сложности, в условиях мирового финансового кризиса необходимость развития ГЧП как формы взаимоотношений государства и бизнеса становится еще более актуальной. И помимо федеральных властей, данную необходимость понимают и регионы. К примеру, государственно-частное партнерство рассматривается как один из базовых инструментов Концепции развития Приволжского федерального округа на период до 2020 года, работа над которой происходит в соответствии с Поручением Президента Российской Федерации. В Концепции будут объединены все межрегиональные и наиболее значимые региональные инвестиционные проекты, направленные на создание конкурентных производств в реальном секторе экономики. Также в ней особое внимание уделено созданию общих межтерриториальных промышленных кластеров и усилению межрегиональной интеграции. Другим примером внедрения ГЧП в регионах является Новосибирская область, в которой планируется создание регионального Центра Государственно-частного партнерства. Его главной задачей станет привлечение инвесторов в крупные инвестиционные проекты, для которых у региональных властей не хватает ресурсов. Созданием подобных центров занимается образованный в 2008 году Центр Государственно-частного партнерства Внешэкономбанка.