Современные формы и технологии регионального лоббизма

• наличием институтов, позволяющих агрегировать и отстаивать региональные интересы;
• существованием отстроенных формальных и неформальных каналов взаимодействия между Центром и регионами;
• персонифицированным и публичным характером представительства региональных интересов на федеральном уровне, в котором были заинтересованы прежде всего региональные лидеры, претендовавшие на роль влиятельных российских политиков и равных партнеров центральной власти.

Помимо теневого лоббизма постепенно развивается его цивилизованная форма.

К концу 90-х процесс децентрализации в России достиг своего предела, и в обществе появилась необходимость проведения политики «рецентрализации». Уже в 2000 году данная политика начала успешно реализовываться новым избранным президентом В. Путиным. Роль законодательной ветви власти, в которой региональные элиты во время президентства Ельцина активно лоббировали  свои интересы, значительно понизилась. Обе палаты российского парламента лишились политической автономии и превратились в так называемые «юридические отделы» при администрации Президента и правительстве,  автоматически принимающие инициируемые «сверху» законопроекты.24 Также произошла замена глав исполнительной и представительной власти регионов на назначенцев, что привело к следующим последствиям:

1. Региональные лидеры лишились прямого политического представительства в федеральном Центре;
2. Политический «вес» глав региональных законодательных собраний значительно снизился.

Таким образом, региональным лоббистам в лице глав регионов становится все сложнее доносить свое мнение до федеральных властей.

Одним из первых шагов политики  «рецентрализации» стало создание в соответствии с Указом Президента России В.В. Путина №849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000 года семи федеральных округов, которые не являются частью административно-территориального деления РФ (после указа нынешнего президента Д.Медведева от 19 января 2010 года количество федеральных округов увеличилось до восьми).

Федеральные округа были созданы в границах военных округов. Сложившиеся межрегиональные связи в рамках бывших экономических регионов страны не были учтены, что привело к ослаблению сотрудничества между субъектами Федерации, особенно в Сибирском и Уральском, Поволжском и Южном федеральных округах.

В каждом федеральном округе действует свой полномочный представитель Президента РФ. Спектр основных полномочий и функций полномочного представителя создает своеобразный территориальный уровень верховной исполнительной власти с делегированием определенных функций на уровне своеобразного «минипрезидентства» - представительства интересов федерального Центра в отдельных регионах25.

Полномочный представитель Президента – это посредник между Федерацией и субъектами Федерации в реализации механизмов исполнительной власти в регионе. Полномочный представитель законодательно наделен полномочиями по контролю и приведению законодательства субъекта Федерации в соответствие федеральному законодательству. Здесь появляется весьма эффективный и простой способ влияния – возможность отправить губернатора субъекта Российской Федерации в отставку при несоответствии законодательства субъекта РФ федеральному.

Таким образом, институт полпредства в значительной степени разрушил монополию региональных руководителей на власть на подведомственных им территориях, вмешался в расстановку сил в региональной элите, что привело к конкуренции на региональном политическом рынке. Полпред координирует и руководит деятельностью всех федеральных территориальных органов государственной власти в своем округе и организует их взаимодействие с органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, принимает участие в их работе. Причем, в Положении «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» не детализируется, в каких конкретно формах выражается это участие. Поэтому сегодня при полномочном представителе созданы различные советы, комиссии, центры, которые понемногу вытесняют межрегиональные экономические, парламентские ассоциации, ассоциации органов местного самоуправления и т.д.

Однако в некоторых субъектах РФ аппараты полномочных представителей Президента формируются из людей губернатора и быстро поглощаются региональной элитой, что приводит к сращиванию бюрократии Центра и региона. Таким образом начинает активно развиваться система регионального лоббизма в Центре, при котором полпреды и их аппараты становятся новым и высокоэффективным каналом лоббирования.

Еще одной особенностью новой централизации является отклонение подавляющего большинства законодательных инициатив со стороны регионов.  Почти каждый шестой законопроект, внесенный представителями региональных властей, возвращен решением Совета Государственной Думы из-за отсутствия заключения Правительства. Большинство из них были отклонены при первом и втором чтениях.

3 декабря 2004 года Государственная Дума Российской Федерации приняла в третьем чтении президентские поправки в законы «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и «Об основных гарантиях избирательных прав граждан на участие в референдуме». Поправок набралось на 22 страницы. Этими поправками в законодательстве был реализован довольно радикальный вариант, предусматривающий отмену прямых выборов губернаторов. Процедура их прямых выборов была заменена процедурой «наделения полномочиями». Назначение глав регионов способствует возобновлению процедуры «бюрократического торга», где решение зависит от количества денежных средств и наличия личных связей с «нужными» людьми. Таким образом, возможность принятия решений находится в руках небольшой группы лиц, а значимость демократических выборных органов сокращается. Следовательно, увеличивается количество неформальных (коррупционных) сделок между бизнесом, обладающим необходимыми финансовыми ресурсами, и властью. Для удовлетворения в будущем своих интересов, бизнес лоббирует своих представителей в предварительный список «назначенцев», который составляется в Кремле, потому что новая система практически не дает региональным элитам возможности подбирать кандидатуры на пост губернатора. Консультации с законодательным собранием, общественными организациями проводятся формально, так как полномочный представитель четко дает понять, кто «больше всех подходит для данной должности».

Утверждение новых губернаторов законодательными собраниями происходит практически единогласно, несмотря на то, что они почти ничего не знают о будущем губернаторе, его команде и программе (как правило, ни второго, ни третьего нет). Такое явление вызвано несколькими причинами.

Первая из них – это угроза роспуска законодательного собрания, если президентская кандидатура на пост губернатора не будет утверждена с третьего раза. Поэтому региональные парламенты предпочитают утверждать ее сразу, чем подвергать опасности свои мандаты.

Вторая причина заключается в том, что региональные парламентарии прекрасно понимают невозможность предложить президенту свою кандидатуру. Как говорилось выше, консультации полномочных представителей президента с региональными элитами  -  это всего лишь формальность.

Новый губернатор зачастую создает вокруг себя и новую элиту, и так как глава региона является основным лоббистом интересов бизнеса в федеральном Центре, представители предпринимательских структур вкладывают много сил и средств для налаживания «теплых» отношений с региональными руководителями.

Сегодня по отношению к регионам Центр осуществляет политику «фаворитизма», суть которой заключается в том, что ресурсы распределяются в зависимости от симпатии Кремля к определенной территории. Также региональные элиты ведут себя в отношении местного самоуправления. Если глава муниципального образования нравится губернатору и лоялен к нему, то он будет обеспечен ресурсами, а если не нравится – для отказа найдутся различные формальные основания. Одним из вариантов завоевания симпатии со стороны Центра, который впоследствии даст возможность лоббирования региональных интересов, является принадлежность к партии «Единая Россия». После отмены Путиным прямых выборов глав субъектов РФ, губернаторы стали один за другим вступать в "Единую Россию". Причем «единоросами» становились не только «старые» губернаторы, но и «новички»  были выходцами именно из данной партии. Секретарь президиума генсовета «Единой России» В.Володин после отставки четырех глав субъектов в феврале 2009 года заявил «Чем эффективнее глава региона, тем более, если он «единоросс», тем больше людей поддерживают партию. Если же губернатор неэффективен, то и партия теряет поддержку... Для "Единой России" глава региона - один из лидеров регионального отделения партии». 26 По данным 2006 года 69 из 89 губернаторов РФ являлись членами партии «Единая Россия».

По словам М. Виноградова, на сегодняшний день «принадлежность губернатора к «Единой России» создает известные ограничители по жесткости его устранения с поста. Представителей «Единой России» стараются убирать без серьезных резонансов и с предоставлением каких-то других статусных постов. Поэтому принадлежность к «ЕР» значительно снижает риски привлечения к уголовной ответственности. Но вместе с тем, партийный билет перестал давать 100-процентный иммунитет от уголовного преследования…Принадлежность к «Единой России» перестала быть отличительной чертой, она перестала быть льготой».27

Отправка в отставку представителей «Единой России» происходит, как правило, из-за  нанесения вреда репутации партии своей деятельностью. Например, на увольнение главы Ненецкого автономного округа Валерия Потапенко повлияли результаты парламентских выборов в НАО - за «Единую Россию» проголосовало только 48,78 процента избирателей. На руководителя Орловской области Егора Строева возлагается вина за развал регионального отделения «Единой России».

Для обеспечения своей безопасности и безопасности своего органа региональные чиновники зачастую сами добиваются взаимодействия с лоббистскими структурами, которые предоставляют различную поддержку, включая информационные ресурсы.

Несмотря на то, что субъекты пытаются стать «фаворитами» Кремля, отношения между Центром и регионами в России стали носить все более напряженный и непрозрачный характер. В начале первого президентства В. Путина региональная элита замерла в ожидании, но после предложенных президентом социальных реформ в 2004 году, лидеры регионов стали им противиться, и впоследствии Центр  приостановил данные реформы, так как противостояние региональных элит вместе с их населением могло стать угрозой стабильности власти. Но затем готовность региональных элит противостоять действиям федерального Центра заметно утихла. Регионы также не готовы образовывать коалиции для борьбы с неугодными им решениями Кремля.

Причинами такой пассивности является, во-первых, отсутствие очерченных рамок закона, в которых должно происходить противостояние. Во-вторых, Центр располагает несопоставимыми по сравнению с регионами ресурсами политического, административного и экономического влияния, что делает данное противостояние нецелесообразным. В-третьих, во многих регионах есть проекты, реализация которых зависит от благосклонности Центра, поэтому губернаторы не могут ими рисковать. Четвертым препятствием для противостояния является низкий уровень межрегиональной кооперации. Региональные элиты убеждены в том, что когда государство укрепляется, индивидуальный лоббизм эффективнее при достижении целей, чем коллективное противостояние. На возможность образования коалиций также влияют различия в  интересах региональных руководителей и самих регионов. Пятая причина заключается в том, что многие регионы довольны своей позицией «фаворита» и поэтому ничего не хотят менять.

Что касается бизнес-элиты, то некоторые ее представители охотно поддерживают идею исчезновения экономических и политических региональных границ, то есть политику «рецентрализации». Наибольшую заинтересованность в наличии сильного Центра проявляют крупные корпорации, так как Центр является наиболее эффективным инструментом реализации их интересов. Такая позиция крупного бизнеса объясняется тем, что гораздо проще договориться с одним Центром, чем одновременно с несколькими губернаторами, тем более, что последние сейчас часто меняются. После отмены прямых губернаторских выборов начали происходить массовые отставки глав регионов. За первый год работы новой системы назначения губернаторов, были назначены 8 новых региональных руководителей. Множество отставок произошло и в 2007 году (в отставке также 8 губернаторов), что можно было объяснить приближением думских и президентских выборов. Таким способом федеральный центр пытался укрепить вертикаль власти в тех субъектах России, в которых существовало фактическое двоевластие. В отставку отправлялись как губернаторы ельцинской эпохи, так и назначенные Путиным. В 2008 году заменили уже десятерых губернаторов.