Процесс принятия политических решений

а) поиск наилучшего действия при определенных взглядах и желаниях;

б) формирование наиболее обоснованного убеждения;

в) сбор необходимых свидетельств при шлячяя определенных желаний и с учетом предшествующих убеждении.

4. Эгоизм индивида, то есть  его стремление макслмшятювать  собственную выгоду. В своей книге  «Логика коллективного действия: общественные блага и теория  групп» Мгшсур Олсон справедливо  заметил: «йндивидуальный член типичной  крупной организации... может извлекать  выгоду для себя (курсив мой - Д. С.) из тех достижений, которые  привнесены в работу организации  другими ее членами, вне зависимости  от того, внес ли он сам свой  вклад в усовершенствование работы  своей организации... » .

Процесс принятия политических решений в рамках парадигмы рационального выбора описывают чаще всего в виде модели «ограниченной рациональности», либо в рамках теории общественного выбора, которая последовательно развенчивает миф о государстве, не ставящем перед собой никаких иных целей, кроме заботы об общественных интересах.

Теория общественного выбора - это трт изучающая различные способы и методы, посредством которых люди ис­пользуют правительственные учреждения в своих собственных интересах. «Рациональные политики» поддерживают прежде всего те программы, которые способствуют росту их престижа и повышают шансы одержать победу на очередных выборах. Таким образом, теория общественного выбора пытается последовательно провести принципы индивидуализма, распространив их на все виды деятельности, включая государственную службу[28].

По всей вероятности, эта теория применима в ходе анализа избирательных процессов, функционирования административно-бюрократического аппарата, парламентской деятельности депутатов, а также там, где принимаются коллективные политические решения.

Сторонники теории общественного выбора, по сути дела, рассматривают политический рынок, на котором взаимодействуют избиратели, политики и государственные служащие. «Политика есть сложная система обмена между индивидами, в которой последние коллективно стремятся к достижению своих частных целей, так как не могут реализовать их путем обычного рыночного обменю)[29], - писал лауреат Нобелевской премии Дж. Бьюкенен.

При принятии политического решения важную роль играют различного рода конституционные ограничения. Для того чтобы дать оценку конкретному решению, необходимо определить, «в какой мере правила реализации государственных решений соответствуют уникальному правилу единодушия, гарантирующему эффективность политического обмена» [30].

Правило единодушия - один из центральных элементов концепции Дж. Бьюкенена, но возможно ли на практике воплощение этого правила в ходе принятия и реализации важнейших политических решений?

Научный оппонент Бьюкенена - К. Эрроу, также лауреат Нобелевской премии, проанализировал принципы принятия коллективных решений демократическим путем, которые включали в себя как ранее известные критерии, так и новые, созданные самим Эрроу:

1) принцип коллективной рациональности (коллектив, подобно рациональному индивиду, выбирает наиболее выгодную альтернативу);

2) принцип Парето (коллективный  выбор никогда не приводит  к ре3уЛЬTату, при котором предпочтения  одного индивида господствуют  над предпочтениями других);

3) недопущение диктатуры (следствие из принципа Паре-то, означающее, что один индивид  не должен делать выбор за  весь коллектив);

4) независимость от посторонних  альтернатив.

К. Эрроу пришел к выводу, что принятие решений большинством голосов является ничем иным, как результатом дик­таторского выбора отражаи>щего предпочтения одной группы и ущемляи>щего штересы других. Даже конституция как общее пршшло игры, по мнению К. Эрроу, нарушает гю крайней мерее один из указанных выше принципов, что также ведет к диктатуре большинства. Данные принципы легли в основу «теоремы невозможности», получившей впоследствии назвгшге «теорема Эрроу»[31].

Как отмечалось выше, в рамках парадигмы рационализма П Саймоном разработана модель, получившая название «нетол-ной» или «ограниченной» рациональности. Однако, следует сразу оговорится, что он подверг жесткой критике классическую теорию рационального выбора. ученый

В своей же концептуальной модели американский ученый обосновывает положение, согласно которому политические решения принимаются не с помощью рационального процесса, а на основе упрощенных представлений о реальной ситуации, поэтому учитываются не только информационные издержки, но и когнитивные ограничения. «Разум, способность5к обработке информации тоже являются редкими ресурсами» ,- подчеркивал Г. Саймон.

Вследствие того, что лицо, принимающее решение (ЛПР), обладает ограниченными познавательными возможностями, обусловленными его восприятием, вниманием, интеллектуальными способностями, а также в виду случайных, неопределенных и непредвиденных обстоятельств, американский исследователь указывает на невозможность принятия оптимальных решении[32], присущих концепциям ученых-экономистов классической теории рационального выбора',

Кроме того, «административный человек» Г. Саймона «воспринимает цели организации как ценностные предпосылки для своих решений, он особенно чувствителен и реактивен к воздеиствиям со стороны других членов его организации...»6?. Поэтому ЛПР принимает не оптимальные, а удовлетворительные решения, т. е. достаточно хорошие с точки зрения его целей, приоритетов и предпочтений. «Большинство случаев принятия решении человеком, как индивидуальных, так и организационных, связаны с поиском и отбором удовлетворительных альтернатив».8.

Предложенная модель соответствует параметрам нормативно - прескриптивного подхода и выглядит довольно логич­ной. Тем не менее, она бмла подвергнута критике со стороны Ч. Линдблома, который разработал «инкременталистскую» модель принятия решений.

Концепция ч. Линдблома упрощает процесс принятия индивидуальных решений. Вместо рассмотрения каждой программы во всеи ее полноте выбор между ними делается только на основе сопоставления на «периферии». Эта модель совмещает эмпирическии анализ и ценностные суждения. Более того, вместо последовательности «средство - результат», характерной для рационального подхода, возникает последовательность «интересы - средства, когда цель одного лица вполне может служить средством к достижению цели другим лицом.

В соответствии с данной моделью в процессе принятая решений применяется так называемый «метод последователь­ных огршшченных сравнений» или «метод ветвей», котсрьш характеризуется следующими чертами

1. Носит «инкрементальный»  характер, то есть обусловливает  небольшие конкретные шаги для  достижения целей.

2. Лшлен универсальности, поскольку ресурсы полотшот всегда  ограничены и это не позволяет  учесть весь спектр политического  выбора, лишает возможности в  полной мере осознать все последствия  принимаемых решений.

3. «Метод ветвей» в принятии  решений подразумевает1 «последовательные  сравнения», ибо политик никогда  не определяется «раз и навсегда», а «делается и переделываются»  бес-. конечно, путем коротких цепочек  сравнений между близкими вариантами.

4. На практике в процессе  принятия решений предпочтешь  отдается приемлемым, а не максимально  эффективным вариантам.

В общем, говоря о практической значимости данной модели ч. Линдблом констатирует: «Давно замечено, что в западных демократиях государственные управленцы и политические аналитики в целом отдают предпочтение ограниченному анализу инкрементальных или предельных различий в политических решениях...Демократические системы вносят изменения в действующие политические нормы практически только путем инкрементальных поправок. Политика не движется прыжками и скачками».

Следует признать, что в рассмотренных выше моделях («ограниченная рациональность» Г. Саймона, разработанная в рамках нормативного направления, и «инкременталистская» модель ч. Линдблома, выполненная в «духе» дескриптивного подхода) присутствуют адекватные фрагменты реального процесса принятия политических решений в современном мире, поэтому некоторые ученые предпринимали попытки соединить преимущества обоих подходов. йх модели обычно называют «интегративными» или «компромиссными». .

К числу наиболее известных таких моделей относят «смешанно-сканирующую» А. Этциони. В ней он предлагает метод, который обеспечивает масштабный, фундаментальный процесс принятия политических решений и их последующую разработку. Это достигается путем совмещения рационального анализа одних элементов проблемы и поступательный, менее детализированныи анализ других.

Смешанно-сканирующий метод имеет ряд преимуществ:

1. Он позволяет совместить  достоинства двух проанализированных  выше подходов, адаптироваться к  быстро меняющейся ситуации, обеспечивая  при этом необходимую гибкость. процесса принятия решений в  соответствии с конкретными обстоятельствами.

2. Эффективность смешанно-сканирующего  метода зависит от способностей  лица, принимающего решения. Чем  выше эти способности, тем шире  диапазон метода, а чем шире  диапазон, тем эффективнее процесс  принятия решений[33].

Еще одна «интегративная» модель - это концепция й. Дрора, которая состоит в попытке соединения прескриптивного и дескриптивного подходов в единую модель «нормативного оптимализма». «Если в чем и есть нужда, - полагает он, - так это в модели, которая отражала бы реальность, будучи при этом направлена на ее усовершенствование»[34]. В этой теоретической конструкции должны учитываться господствующие ценности общества, его политические традиции и устои. Кроме того, й. Дрор считает необходимым внедрение информационных технологий для совершенствования политического управления, ключевую роль в котором он отводит политикам, экспертам и бюрократ™ .

Бесспорно, подобные интегративные модели фокусируют внимание на важнейших аспектах процесса принятия политических решений, при этом можно говорить о претензии дифференцированного анализа этой проблематики. Тем не менее, данные медали не способны, например, объяснить, каким образом на результаты принятия решений воздействует структура, внутренние механизмы этого процесса.

На этот вопрос попытались найти ответ представители организационно-бюрократической модели (Г. Аллиш р. Хял-смэн и др.). Впервые ее применил Грэм Аллисон в исследовании о том, как в период кубинского ракетного кризиса 1962 г. поля-тические элиты США и СССР принимали каждая свои решения. йсследование выявило два разных, но взаимосвязанных момента. В «организационном» аспекте обнаружилось, что на процесс принятия решений громадное воздействие оказывают те ценности, взгляды и сложившиеся модели поведения, что всегда существуют в больших организациях: иными словами, часть решений вытекают не из взвешенного анализа ситуации и определяются не поставленными целями, а внутренней культурой соответствующего правительственного органа. В «бюрократическом» аспекте выявилось, что конечное решение всегда является результатом «торга» между различными участниками (людьми, структурами), каждый из которых преследует, по сути, свои собственные цели. Правительство в этой модели предстает не единым целым, объединенным вокруг каких-то целей, а неким конгломератом конкурирующих сил, баланс отношений между которыми постоянно изменяется76.

Приверженцы организационно-бюрократической модели считают, что она может быть уточнена и усовершенствована посредством учета закономерностей обработки информации. Дело в том, что особенности обработки информации в органи­зациях связаны, прежде всего, с многообразием участников выработки решения. Субъекты принятия политических решений одновременно работают над урегулированием разных проблем, что усиливает информационную перегрузку, делает информацию еще более сложной для осмысления. Данные обстоятельства препятствуют эффективной горизонтальной (объединение информации из разных источников и по различным проблемам в согласованную и цельную картину) и вертикальной (объединение информации по тому или иному решению в общий процесс) интеграции 77.

Заслугой этой модели можно считать и то, что она уделяет внимание институту помощников. В своей книге «Стратегическая разведка и политические решения» Р. Хилсмэн справедливо подчеркивает: «Правом самостоятельно принимать все важнейшие политические решения пользуются только небольшой круг руководителей правительства. Однако используется ими это право крайне редко, так как они не располагают временем, необходимым для изучения соответствующих проблем. Подавляющее большинство решений фактически принимается их помощниками; но и в тех весьма немногочисленных случаях, когда решения принимаются лично руководителями, готовятся эти решения, как правило, опять-таки их помощниками»'[35].

Действительно, если внимательно ознакомиться с некоторыми официальными документами (федеральные законы, по­становления правительства, которые, как правило, сопровождаются пояснительными записками и т. д.), то там можно обнаружить массу фактической и аналитической информации: оценки текущей ситуации; экономические выкладки; прогнозы и т. д. Наивно полагать, что такая работа может быть проведена без экспертов, консультантов и советников. Поэтому государственный деятель должен максимально осмотрительно относиться к подбору членов своей «команды». Еще Н. Макиавелли об этом говорил: «Немаловажное значение для государя имеет выбор советников, а какими они будут, хорошими или плохими, - это зависит от мудрости государеи»'[36]. Однако, несмотря на ту роль, которую играют помощники и эксперты в принятии решений, на этот процесс оказывают влияние многие другие заинтересованные политические субъекты. Существуют модели групповой репрезентации интересов, объясняющие подобные явления. Самые популярные из них - неокорпоративизм и плюрализм.

В политологии под «плюрализмом понимается определенная модель политических предпочтений (отражающих социально-экономическую структуру общества), обеспечтшошая «стабильность» демократически системы...»80. Одним из самых ярких теоретиков плюралистической концепции, безусловно, является Роберт Даль. В своей книге «Кто правит? Демократия и власть в американском городе» (1961) он на основе эмпирического исследования власти в среднеамериканском городе Нью-Хейвин указывает на особенности распределения политического влияния в механизме принятия политических решений.