Особенности исследования государства как субъекта правового отношения

Необходимо отметить, что вопросы, связанные с определением правового статуса публично-правовых образований как субъектов имущественных отношений, становились предметом внимания не только ученых-цивилистов, но и теоретиков права и видных представителей отраслевых наук4.

Особый интерес представляют труды известного ученого-государствоведа, академика О.Е. Кутафина, который в своих статьях и монографиях исследовал гражданско-правовой статус субъектов конституционного права и сформулировал самостоятельную систему взглядов на этот феномен1. Воззрения, изложенные в работах ученого, как нам представляется, содержат принципиально верные посылки, на основе которых может быть выстроено гражданско-правовое регулирование имущественных отношений с непосредственным участием государства. Следует особо отметить важность формулирования тождественных основополагающих подходов, определяющих порядок участия публично-правовых субъектов в частноправовых отношениях, для частного и публичного права.

Признавая достаточную дискуссионность и сложность исследования правовой природы государства как частноправового субъекта, представляется необходимым все же присоединиться к сформулированному в цивилистической литературе мнению о том, что в современном гражданском законодательстве закреплена самостоятельная гражданско-правовая природа Российской Федерации, не сводимая к конструкции юридического лица.

Законодатель наделил Российскую Федерацию объемом право- и дееспособности, достаточным для выполнения ею всех функций публичной власти, которые реализуются путем ее выступления в имущественном гражданском обороте от собственного имени. При этом государство, выступая в гражданском обороте, остается публично-властной организацией-сувереном, носителем одновременно конституционной и гражданско-правовой правосубъектности, а также ограничивает в добровольном порядке свой иммунитет.

К числу вопросов, которые непременно затрагиваются, когда речь заходит о государстве как частноправовом субъекте, относится вопрос о гражданской правоспособности государства1. "Правоспособность, - как известно из теории права, - это способность лица быть носителем прав и обязанностей"2. Различают универсальную правоспособность - способность лица иметь любые не запрещенные законом права и обязанности и специальную - способность лица иметь только те права и обязанности, которые прямо предусмотрены в законе. Мнения по вопросу о том, какой из них обладает государство, в литературе разделились, некоторые ученые даже выделяют особый вид правосубъектности применительно к государству - "целевую правосубъектность государства".

Так как непосредственное участие публично-правовых образований в гражданском обороте достаточно специфично, а также ограничено указанием в законе на возможные случаи подобного участия, это не позволяет называть правоспособность публично-правовых образований универсальной или общей. Более корректным представляется утверждение (оно основано на известной позиции Конституционного Суда РФ3), что содержание правоспособности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований не совпадает с правоспособностью других субъектов - граждан и юридических лиц, преследующих частные интересы.

Однако и определение правоспособности публично-правовых образований как специальной или целевой не вполне отражает сущность их участия в гражданском обороте.

 Характеристика правоспособности  публично-правовых образований как  специальной представляется неточной  еще и потому, что законодатель (или учредитель, участник) ограничивает  для юридических лиц возможность  совершения ими тех или иных действий, здесь же речь идет о "самоограничениях суверена", обусловленных необходимостью исполнения публичных функций через наделение публично-правовых образований гражданской правосубъектностью, объем которой как раз и определяется необходимостью осуществления этих функций. Более уместным будет использование термина "функциональная правоспособность", что подчеркнет особенности правового статуса публично-правовых образований в гражданском обороте.

Еще один важный вопрос: признается ли государство единым субъектом? Так, ранее Г.Ф. Шершеневич писал, что "казна представляет собой один субъект, несмотря на то, что ее деятельность осуществлялась разными органами"1.

Позднее в советский период государство рассматривалось как единый субъект гражданского права, а государственная собственность как общенародное достояние, обусловливающее "единство фонда" государственной собственности (ст. 94 ГК РСФСР 1964 г.). В настоящее время концепция власти и собственности, положенная в основу действующей Конституции РФ, исходит из существования наряду с Российской Федерацией других государственных и муниципальных образований, являющихся самостоятельными участниками гражданского оборота.

Таким образом, в соответствии с Конституцией РФ и гл. 5 действующего ГК РФ рассматривать государство только как единый и неделимый субъект ни в публичном, ни в гражданском праве при таких обстоятельствах нельзя. Государство представлено субъектами различных уровней: Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями (города, районы, поселки, деревни) (в строгом смысле в гражданском обороте только две первые группы субъектов представляют государство).

Сложность состоит в том, что при участии государства в гражданских правоотношениях в качестве субъекта правоотношения выступают субъекты конституционного права: 1) государство - Российская Федерация; 2) государственные образования - республики, края, области, автономные округа, автономная область, города федерального значения; 3) муниципальные образования - местное самоуправление в поселениях, населенных пунктах и других территориях. Образования, входящие в состав первых двух групп, олицетворяют государство как участника гражданско-правовых отношений. Статус этих образований определяется нормами публичного права, но в то же время это публично-правовое регулирование оказывает самое непосредственное влияние на частноправовые отношения, в которых участвует государство. Достаточно вспомнить о том, что состав и компетенция государственных органов, выступающих от имени государства в гражданском обороте, устанавливаются нормами публичного права.

"Российское законодательство  исходит из плюралистической  модели участия государства в  гражданском обороте, когда его  представляют несколько различных  органов, причем порядок взаимодействия и даже некое подобие их иерархичности отсутствуют".

Между тем многие правовые системы исходят из монистической модели участия государства в гражданском обороте, когда основным и главным участником государства в гражданском обороте становится казна (фиск). Такая правовая конструкция, как уже говорилось выше, восходит еще к римскому праву. Ценность ее состоит в том, что достаточно однажды зафиксировать равноправие фиска в отношениях со всеми другими участниками гражданского оборота, и это положение в дальнейшем не будет нуждаться в пересмотре. Это удобно и демократично. Плюралистическая же модель требует фиксации равноправия применительно к каждому государственному органу, представляющему государство в гражданском обороте; кроме того, необходима также фиксация самой возможности государственного органа участвовать от имени государства в гражданском обороте, а также разграничение компетенции и обязанностей между различными органами, что вызывает дополнительные сложности и становится практически невозможным, если число этих органов постоянно меняется. Не случайно степень обеспеченности имущественных прав граждан и юридических лиц во взаимоотношениях с российскими государственными органами ниже, чем в странах Запада.

Непосредственными участниками гражданского оборота, согласно ст. 125 ГК РФ, являются органы государственной власти. Государство действует через систему своих органов, наделенных общей и специальной компетенцией, объем и содержание которой фиксируется в актах, определяющих статус этих органов. "По существу, речь идет о действиях, совершаемых самим государством, и, следовательно, правовое значение их определяется тем, совершены ли они в пределах полномочий, предоставленных соответствующему органу государственной власти"1. От имени Российской Федерации и субъектов РФ на уровне Федерации, исходя из смысла ст. 125 ГК РФ, могут выступать: Федеральное Собрание, Президент РФ, Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти; а на уровне республики - законодательное собрание или иной орган законодательной власти, Президент, Правительство, министерства и ведомства; на уровне края, области - законодательное собрание или дума, администрация, ее комитеты, департаменты, управления.

Органы власти создают также самостоятельные юридические лица, наделяя их в соответствии со ст. 113 - 115 ГК РФ государственным имуществом на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Такие организации - государственные унитарные предприятия, оставаясь собственностью государства, хозяйствуют вполне самостоятельно (от своего имени) и, как правило, самостоятельно несут ответственность (ст. 113 ГК РФ), кроме государственных учреждений, где возможна дополнительная ответственность собственника (ст. 120 ГК РФ). Именно такие случаи и именуются в литературе опосредованным участием государства в гражданском обороте.

Кроме того, в собственности государства остается "нераспределенное" имущество (например, конфискованное, бесхозяйное и иное имущество, составляющее государственную собственность (абз. 2 п. 4 ст. 214 ГК РФ)). Также государство выпускает ценные бумаги, принимая на себя тем самым соответствующие финансовые обязательства, участвует в иных гражданских правоотношениях, а также выступает в качестве ответчика в суде, арбитражном суде. Вряд ли целесообразно привлекать для участия в такого рода отношениях представительные органы государственной власти: для этой цели государство традиционно прибегает к созданию специальных органов.

Ввиду того что в Российской Федерации существует плюралистическая модель участия государства в обороте, число таких органов достаточно велико. Часть государственных органов наделена определенными полномочиями по представлению интересов государства в гражданском обороте.

Самым традиционным и распространенным органом, на который в различных правопорядках возлагаются обязанности по представлению интересов государства в гражданском обороте, можно назвать казначейство.

В России становление института Федерального казначейства происходило в несколько этапов. Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. N 1556 "О Федеральном казначействе" (утратил силу с 1 января 2005 г.) в общем плане был определен статус органов федерального казначейства и указаны цели его создания, в первую очередь проведение государственной бюджетной политики, эффективное управление доходами и расходами федерального бюджета, контроль за поступлением и использованием государственных средств, приватизация, а также отражены основные направления его деятельности. Во исполнение данного Указа Постановлением Правительства РФ от 27 августа 1993 г. N 864 было утверждено Положение о Федеральном казначействе РФ (утратило силу с 1 января 2005 г.).

Ни в упомянутых актах, ни в ныне действующем Положении о Федеральном казначействе, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. N 7031 (в ред. от 15 июня 2010 г.), детально раскрывающем функции казначейства как федерального органа исполнительной власти, которые сводятся в основном к исполнению бюджета, к учету федеральных средств, распределению регулирующих доходов и носят, соответственно, контрольный, административный характер, об участии казначейства в гражданско-правовых отношениях не упоминается.

Таким образом, круг гражданских правоотношений, в которых одной из сторон может выступать непосредственно казначейство, очень узок.

По существу, он сводится к полномочиям, упомянутым в п. 5.24 названного Положения, согласно которому казначейство наделено правом размещения заказов и заключения государственных контрактов, а также иных гражданско-правовых договоров на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Федерального казначейства, а также на проведение научно-исследовательских работ для государственных нужд в установленной сфере деятельности.

Очевидно, что действующее законодательство по вопросам участия Федерального казначейства в гражданском обороте и определения его гражданско-правового статуса как представителя государства имеет явный пробел. Это объясняется тем, что законодатель не встал на путь признания за казначейством указанных функций. Фактически казначейство - это структурное подразделение Министерства финансов РФ, т.е. финансовый орган. Несмотря на это, привлечение к участию в делах по искам к государству на стороне ответчика Федерального казначейства на определенном этапе было достаточно распространенной практикой, что объяснимо отчасти разъяснениями, данными в п. 12 Постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации"1, позволяющими привлекать в качестве ответчика по искам к государству соответствующие финансовые органы.

К понятиям "казна" и "казначейство", к вопросу о смысле и соотношении этих понятий применительно к сегодняшнему законодательному, а также к решению вопроса об участии государства в гражданском обороте, в частности о применении плюралистической модели, требуются некоторые пояснения, тем более что в литературе, касающейся этого вопроса, сегодня очень часто можно встретить неверные, на наш взгляд, представления.

Прежде чем переходить к анализу действующего законодательства, нужно обратить внимание на один очень важный аспект. В словаре русского языка даются следующие определения слова "казна": "1) деньги, имущество, принадлежащее государству или общине; 2) государство как владелец этих средств; 3) денежные средства, ценности"2.

Современный российский законодатель, используя в абз. 2 ч. 4 ст. 214 ГК РФ термин "казна", имеет в виду не государство-казну, участвующее в гражданско-правовых отношениях как юридическое лицо, а казну как объект прав, имущество, которое принадлежит Российской Федерации, субъектам РФ и не закреплено за государственными предприятиями, учреждениями, организациями. Другими словами, казна по сегодняшнему законодательству не субъект, а объект права. Субъектом права государственной собственности, участником гражданских правоотношений наряду с гражданами и юридическими лицами согласно п. 1 ст. 124 ГК РФ являются "Российская Федерация, субъекты Российской Федерации...".