Особенности исследования государства как субъекта правового отношения

Очевидно, что круг субъектов правовых отношений чрезвычайно велик. Не существует субъектов, с которыми у государства вообще отсутствуют какие-либо отношения. В этой сфере государству отводится чрезвычайно важная роль, поскольку оно посредством права придает другим субъектам юридические свойства, тем самым, легитимируя их участие в правовых отношениях.

Характерная особенность государства как субъекта заключается также и в том, что все его отношения с другими субъектами являются исключительно правовыми, тогда как, например, отношения между физическими лицами могут правом и не регулироваться.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. Деление правовых отношений с участием государства 

       2.1.Участие государства  в публичных правоотношениях

 

Особенности участия государства в правовых отношениях связаны, прежде всего, с делением последних на публичные и частные. Истоки различий между этими видами правоотношений восходят к дуалистической правовой модели, согласно которой происходит противопоставление частного и публичного права. Как образно отметил Ю.А. Тихомиров, разделение права на частое и публичное, их сосуществование и борьба являются своего рода Монтекки и Капулетти в сфере права1.

Деление всех правовых отношений на частные и публичные является одним из наиболее фундаментальных и в то же время достаточно обсуждаемых в правоведении.

Проблема частного и публичного права вызывала интерес множества исследователей. В процессе эволюции юридического знания этот вопрос оказался в сфере научных интересов таких мыслителей как И.К. Блунчли, О. фон Гирке, Г. Еллинек, Р. Иеринг, И. Кант, Г.Ф. Пухта, Д. Ульпиан, Ф.Ю. Шталь и многих других.

 Значительное внимание раскрытию  этой специфики было уделено и в отечественной юридической литературе.

Особо следует отметить научные работы М.М. Агаркова, С.С. Алексеева, С.В. Дорохина, Н.Л. Дювернуа, О.С. Иоффе, К.Д. Кавелина, Н.М. Коркунова, Г.В. Мальцева, С.А. Муромцева, Л.И. Петражицкого, И.А. Покровского, А.А. Рождественского, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого, Б.Б. Черепахина, Г.Ф. Шершеневича.

Традиция разграничение права на публичное (jus puplicum) и частное (jus privatum) имела место еще в римском праве. В юридической литературе истоки такого деления восходят к имени известного римского юриста Доминиция Ульпиана. В титуле «О справедливости и праве» Книги первой Дигест Юстиниана содержится изречение Ульпиана, которое, пожалуй, благодаря частому цитированию уже стало классическим при обсуждении этой темы.

Важно отметить, что государство выступает в публичных правоотношениях как целое. Н.В. Бутусова верно отмечает, что «в публичном праве государство вступает в правоотношения как единый и неделимый субъект»1. Государственные органы в правовых отношениях публичной сферы выполняют представительные функции.

Государство является участником разнообразных публичных правоотношений как вне пределов своей собственной территории, так и внутри ее. В первом случае речь, прежде всего, идет о международных публичных правоотношениях. Во втором - о конституционных, административных, финансовых и других правоотношениях. Аналогичного мнения придерживается Н.Н. Вопленко, проводя разграничение сфер, в которых государство принимает непосредственное участие2.

Известно, что в международном публичном праве государство рассматривается в качестве постоянного субъекта. Будучи субъектом международных правоотношений государство обладает определенными свойствами, к числу которых относятся: а) известная обособленность; б) персонификация (выступление в международных отношениях в виде единого лица); в) способность вырабатывать, выражать и осуществлять автономную волю; г) способность участвовать в принятии норм международного права3.

Государство обладает международной правосубъектностью в силу самого факта его существования (ipso facto).  Международная правосубъектность государства характеризуется способностью полномасштабного участия государства в международных отношениях, способностью приобретать права, выполнять обязанности, способностью нести ответственность. Государство юридически способно к самостоятельным международным действиям и к правовому волеизъявлению. В этой связи государство часто называют универсальным субъектом международного права1.

Будучи членом международного сообщества, государство при совершении противоправных деяний может понести международно-правовую ответственность. В этой связи на первый план выдвигается проблема соотношения суверенитета государства и его международно-правовой ответственности. Под суверенитетом в юридической литературе понимается состояние полновластия государства на своей территории и его независимости от других государств2.

Некоторые авторы решают вопрос соотношения суверенитета государства и его международно-правовой ответственности весьма сомнительно, отмечая, что каждое государство ответственно только перед собой и не перед кем иным, поскольку оно суверенно. В этой связи И.И. Лукашук пишет, что такая концепция является несостоятельной прежде всего из-за несоответствия ее международной практике: государства постоянно предъявляют друг другу претензии относительно возмещения ущерба, а также существует обширная практика международных судебных учреждений. Более того, абсолютный суверенитет одного государства будет означать отрицание суверенитета других государств3.

Помимо того, что государство не остается в стороне от международных отношений, оно принимает активное участие и во внутренних публичных правоотношениях. Возможность участия государства в конституционных правоотношениях подчеркивается многими учеными. Б.А. Страшун пишет, что «…в общественных отношениях, регулируемых нормами конституционного права, государству принадлежит особая роль. Оно выступает в качестве регулятора общественных отношений, прежде всего как носитель правотворческой власти»1.

Рассматривая Российское государство в качестве субъекта конституционно-правовых отношений, Н.В. Бутусова, в то же время, отмечает, что «государство в целом как субъект конституционно-правовых отношений представляет собой систему всех органов государственной власти, которая реализует задачи и функции государства как важнейшей формы народовластия, политической организации всего российского народа»2. Следует предположить, что указанное определение преувеличивает значение одного признака государства (публичная власть) и преуменьшает значение иных признаков. Представляется, что роль государства в конституционно-правовых отношениях гораздо шире и выходит за рамки системы органов государственной власти.

В конституционных правоотношениях государство участвует при установлении конституционного строя, при построении основ гражданского общества, при определении правового статуса человека и  непосредственном воплощении этих прав и свобод, при организации и функционировании государственных органов. Государство устанавливает основные права и обязанности человека и гражданина по отношению к обществу, государству, отдельным субъектам права и, в то же время, оно само обременяет себя обязанностями по отношению к другим субъектам, тем самым ограничивая сферу своего влияния. Право, появившееся синхронно с государством, является наиболее действенным ограничителем излишнего государственного воздействия на экономические, политические, социальные, культурные и иные процессы.

Одной из наиболее крупных отраслей публичного права является административное право, которое регулирует значительный объем правовых отношений между государством и иными субъектами. Круг вопросов административного права охватывает организацию и деятельность системы органов исполнительной власти, создания эффективной государственной службы, обеспечения законности в области функционирования исполнительной власти1. Административно-правовые отношения с участием государства в основном связаны с осуществлением управленческой деятельности, в которой государство принимает непосредственное участие.

Государство участвует в правовых отношениях, связанных с осуществлением права собственности на бюджетные средства, с получением бюджетных доходов и их использованием, с формированием различных фондов в рамках бюджета. Именно государство утверждает бюджет на очередной финансовый год, устанавливает и взимает налоги и сборы, определяет общие принципы налогообложения, принимает участие в эмиссии денежных средств.

В сфере земельных правоотношений государство принимает участие в целях организации рационального использования всех земель исходя из публичных интересов, разрешает вопросы ведения государственного земельного кадастра, осуществляет территориальное планирование использования и охраны земель, контроль за использованием и охраной земель, осуществляет предоставление и изъятие земель, занимается землеустройством и мониторингом земель2 и т.д.

Анализ российских источников права позволяет установить, что законодатель подчас весьма точно позиционирует государство среди иных участников правовых отношений. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ государственным контрактом является договор, заключенный органом государственной власти, бюджетным учреждением, уполномоченным органом или организацией от имени Российской Федерации с физическими и юридическими лицами в целях обеспечения государственных нужд, предусмотренных в расходах бюджета1 (то есть стороной по государственному контракту является государство).

В юридической литературе можно встретить мнение, в соответствии с которым правовые отношения с участием государства должны регулироваться только законом. Аргументом здесь обычно служит наибольшая значимость таких отношений для всего общества. С этим подходом достаточно трудно согласиться, поскольку он не подтверждается практикой правоприменения ни в России, ни в других государствах2.

Следует отметить, что государство, принимая участие в самых различных правовых отношениях при осуществлении публичной власти, должно уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать действующие законы, и в то же время, защищать свой суверенитет, независимость, а также обеспечивать свою безопасность и целостность как в интересах всего общества, так и в интересах  индивидов и их коллективных образований. Государство часто называют основным субъектом обеспечения национальной безопасности.

 

  2.2. Участие государства в частных правоотношениях

 

Вопрос о государстве как олицетворении публично-правового интереса, об его участии в гражданско-правовых отношениях и, как следствие, о признании его субъектом гражданского права, а также об особенностях гражданско-правового статуса государства постоянно возникает в связи с дискуссиями о публичном и частном праве. Очевидно, что публично-правовая сущность государства не может не оказывать влияния на частноправовые отношения, субъектом которых выступает государство.

Наряду с трудностями, которые обычно возникают при рассмотрении государства как частноправового субъекта, изучение этого вопроса в дореволюционном законодательстве и цивилистике осложнялось тем, что законодатель использовал для обозначения государства два термина: "государство" и "казна", а в теории права был употребителен и термин "фиск". В силу этого возникает множество вопросов: о содержании этих понятий, их соотношении и о том, можно ли их полностью отождествлять, да и вообще о целесообразности подобной конструкции.

Говоря о терминологии, необходимо отметить, что единого мнения по поводу употребления этих терминов, а также содержания, которое в них вкладывалось, не существовало. Под фиском до революции понимали государство в его имущественных отношениях. При этом некоторые юристы употребляли этот термин исключительно для обозначения тех юридических отношений государства и тех его прав, которые нормируются общим гражданским законодательством данного государства, другие же подводили под это понятие все имущественные права государства, каково бы ни было их основание. В России под фиском, фискальными отношениями, скорее, понимались именно публичные, податные отношения ("фискальный дух"). Зато термин "казна", по-видимому, чаще всего использовался для обозначения частноправовых отношений государства, тех его отношений, которые могли быть подсудны общим гражданским судам. Тем не менее сколько-нибудь выдержанной эта терминология признана быть не может1.

Именно в государстве как частноправовом субъекте тесным образом переплетаются публичные и частные элементы: "...все, представляющее государственное единство, существует бок о бок с частными, приватными элементами, беспрерывно с ними соприкасается и, действуя на них, само, в свою очередь, испытывает на себе их действие"2. Этот факт в значительной степени осложняет возможность получения однозначного ответа на вопрос о том, является ли и, что еще важнее, должно ли являться государство ("олицетворение публично-правового интереса") субъектом частного права.

Справедливости ради надо отметить, что были и более последовательные противники признания государства субъектом гражданского права, но останавливаться более подробно на их взглядах и доводах, думается, нецелесообразно. Большинство цивилистов и тогда, и сейчас признают государство частноправовым субъектом. Хотя очевидно, что такой субъект имел определенные особенности, касающиеся статуса.

В дореволюционной цивилистике главенствующей была идея, заключающаяся в том, что "государство по самому существу своей юридической природы представляет собой совокупность двух юридических лиц: одного - публично-правового субъекта правительственных прав и другого - частноправового субъекта прав по имущественным сделкам с обывателями".

Традиционно считается, что подобный взгляд получил наиболее полное выражение еще в римском праве наряду с теорией фиска как государства в качестве частноправового лица. В римском праве государство являлось юридическим лицом частного права. Если обратиться к исследованиям в области теории юридического лица в римском частном праве, то в числе юридических лиц, и при том, как правило, на первом месте, можно обнаружить государство, казну, фиск1, хотя необходимо отметить, что это положение разделялось далеко не всеми авторами.

Считалось также, что с римских времен вопрос о признании государства юридическим лицом частного права решен окончательно и бесповоротно. Тем не менее это не вполне соответствует действительности.

Так, известный дореволюционный цивилист Н. Лазаревский в упомянутой работе "Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами" приходил к выводам, не совпадающим с общепринятой точкой зрения: "...представление о государстве как о юридическом лице частного права вовсе не есть такое понятие, которое испокон века присуще всякому праву вообще. Многие законодательства без этого понятия уживаются довольно продолжительное время, и все имущественные отношения казны могут конструироваться как отношения чисто публично-правовые".

Проникновение гражданско-правовых элементов в сферу имущественных отношений государства в разных правопорядках происходило разными путями. Дореволюционные цивилисты выделяли несколько исторически сложившихся вариантов в решении вопроса о признании государства (казны) субъектом гражданского права: