Доступність інформації про діяльність органів деражавної влади та її вплив на громадянське суспільство

   В цілому закон досить якісний, але його ефективність буде видно в майбутньому, оскільки з моменту вступу його в силу пройшло ще не так багато часу.

   Що ж до переспектив інформаційного законодавства то на думку автора лише активна участь та обізнаність населення в цій галузі буде сприяти збільшенню прозорості органів державної влади та їх зближення з суспільством

 Але не  дивлячись на позитивні моменти  законів щодо доступу до інформації, вони мають і складні моменти.

   Однією з головних проблем є інформованість суспільства, щодо своїх прав в інформаційній сфері. Підтвердженням цього є дослідження фонду «Демократичні ініціативи» імені І. Кучеріва спільно з соціологічною службою Центру Разумкова. Опитано було 2007 респондентів у віці від 18 років у всіх областях України, Києві та АР Крим. Опитування здійснювалося в 132 населених пунктах (із них 74 міських та 58 сільських).

    Згідно висновків данного дослідження більше половини опитаних (52,4%) нічого не знають про те, що в Україні був прийнятий закон про доступ до публічної інформації. Ще 36,5% «щось про це чули, але не знають досконально", і тільки 10,6% знають про основні положення закону. Найменше поінформовані про цей закон на півдні країни (не знають 64%), особливо в Криму (не знають 88%). У той же час саме жителі сходу та півдня Україні відчувають найбільшу потребу звертатися до влади з питаннями.

   Майже половина респондентів (48%) скептично оцінюють можливості закону зробити владу більш прозорою і менш корумпованою, вважаючи, що цей закон нічого не змінить. 21% налаштовані більш оптимістично, вважаючи, що закон матиме певний позитивний вплив, хоча і не дуже суттєве.

   Причини небажання громадян спілкуватися з владою в значній мірі залежать від їх політичних уподобань. З'ясувалося, що виборці Партії регіонів в найменшій мірі відчувають потребу в такому спілкуванні. А виборці опозиційних політсил не пишуть запити тому, що не довіряють нинішній владі: серед виборців БЮТ ця причина є основною для 35%, «Свободи» - 30%, Фронту змін - 26% [57].

  Отже, одне лише знання закону, на думку соціологів, не спонукає ним користуватися - для цього потрібно бути ще й соціально активною людиною. Тим не менш, щоб закон запрацював, треба, щоб про нього знали якомога більше людей - і, крім того, бачили, що з його допомогою можна вирішити певні проблеми, підкреслила Ірина Бекешкіна. Тобто мало створити інструмент - потрібно навчити людей користуватися ним [33].

  Автор також ваажє доцільним розкрити процес оприлюднення інформації про діяльність органів влади через інтернет ресурси.

  Як зазначає М. Лациба з результатів моніторингу середній рівень інформаційної відкритості сайтів центральних органів виконавчої

влади склав 58%, середній рівень інформаційної відкритості  сайтів ОДА – 70%. Ці показники доводять, що службовці регіональних органів  влади ставляться до виконання своїх  обов’язків більш сумлінно, ніж посадовці центральних органів влади [додаток А].

  Найменше інформації органи державної влади подають стосовно здійснення трьох своїх головних функцій, а саме: реалізації державної політики шляхом виконання цільових програм, установлення "правил гри" в сфері компетенції органу шляхом розробки регуляторних актів, надання адміністративних послуг громадянам та юридичним особам (видачі ліценцій, дозволів та ін.). Нагадаємо, що саме в цих сферах зафіксований найвищий рівень корупції та зловживань з боку державних службовців [додаток Б].

  З огляду на це можна дійти висновку, що приховування інформації про витрачання державних коштів на цільові програми, про механізми отримання ліцензій та дозволів, про розробку регуляторних актів, які визначають умови діяльності бізнесу, є не випадковим явищем, але умисною політикою сприяння корупційним діянням [37].

  До негативних рис законів можна віднести звуження кола тих, хто шукає інформацію, - вони названі запитувача, а до позитивних рис - розширення кола тих, кого закон зобов'язує надати інформацію: розпорядників інформації.

  Відповідно до статті 12 Закону про доступ запитувачі інформації - фізичні особи, юридичні особи, об'єднання громадян без статусу юридичної особи. У цьому списку відсутні засоби масової інформації (в тому числі зарубіжні), оскільки ЗМІ можуть і не мати статусу юридичної особи і тоді не потрапляють до переліку запитувача. Відзначимо також, що в коло суб'єктів інформаційних відносин (стаття 4 Закону про інформацію) об'єднання громадян без статусу юридичної особи не потрапили, і цю неузгодженість двох законів необхідно усунути. Немає також у переліку суб'єктів держави в цілому, інших держав і міжнародних організацій, що є суб'єктами інформаційних відносин у чинному Закону «Про інформацію». Наприклад, ООН, Рада Європи, ЄС та ОБСЄ за чинним законом можуть запитувати інформацію в Україні, а згідно з новими законами - не можуть [1] .

  Розпорядниками інформації відповідно до статті 13 Закону про доступ визнаються суб'єкти владних повноважень, юридичні особи, які фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим (щодо інформації щодо використання бюджетних коштів); особи, якщо вони виконують делеговані повноваження суб'єктів владних повноважень за законом або договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг (за інформацією, пов'язаною з виконанням їх обов'язків); суб'єкти господарювання, що займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями (стосовно інформації щодо умов поставки товарів , послуг і цін на них). Порівняно з чинним Законом про інформацію, де адресатами інформаційних запитів можуть бути лише органи законодавчої, судової та виконавчої влади, це потенційно істотне поліпшення доступу до інформації. Як відзначає Р. Враденко «зі вступом в силу цього закону матеріали оцінки впливу на навколишнє середовище, звіти по інвентаризації викидів забруднюючих речовин, результати моніторингу впливу діяльності на навколишнє середовище і будь-яка інша екологічна інформація, яка створюється суб'єктами господарювання, стануть публічною інформацією, і відповідно відкритої для громадськості. З точки зору забезпечення доступу до екологічної інформації ці закони - величезний крок вперед ... » [7].

  Якщо розуміти ч. 3 статті 30 буквально, то будь-яке суспільно необхідну інформацію з обмеженим доступом можна розголошувати незалежно від шкоди, яка буде при цьому нанесена. Ще одна неузгодженість двох нових законів. До того ж, визначення суспільно необхідної інформації в ч. 2 статті 29 («Предметом суспільного інтересу вважається інформація, яка свідчить про загрозу державному суверенітету, територіальної цілісності України, забезпечує реалізацію конституційних прав, свобод і обов'язків; свідчить про можливість порушення прав людини, введення громадськості в оману, шкідливі екологічні та інші негативні наслідки діяльності (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб тощо ») є занадто вузьким. В порівнянні з визначенням, наведеним в законопроекті № 4485: «Інформацією, що становить суспільний інтерес, є інформація, яка свідчить про загрозу державному суверенітету і територіальній цілісності Україні, про порушення інтересів територіальних громад і права власності народу України; дозволяє здійснити обгрунтований політичний вибір; гарантує обізнаність з подіями і фактами, які безпосередньо впливають на стан і характер життя людини; забезпечує реалізацію конституційних прав, основних свобод і обов'язків; запобігає правопорушенням, введенню громадськості в оману, а також шкідливим екологічним та іншим наслідкам від діяльності (бездіяльності) суб'єктів господарювання і т.д. » [1].

  Автор зауважує, що визначення суспільно необхідної інформації, що містилися в законопроекті про доступ, було з нього вилучено

  У статті 3 Закону «Про інформацію» одним з основних напрямів державної інформаційної політики названо «забезпечення інформаційної безпеки України» [20].

  Разом інформаційна безпека не визначена, хоча базовий інформаційний закон повинен містити точне визначення цьому важливого поняття, що використовується в Конституції. Незрозуміло, чому законодавець не скористався вдалою нормою із законопроекту № 4485:

1. Інформаційна діяльність суб'єктів інформаційних відносин в Україну в режимі інформаційної безпеки.

2. Інформаційна безпека України полягає в забезпеченні (гарантуванні) вільного доступу кожного до відкритої інформації та в охороні і захисту державної та іншої передбаченої законом таємниці.

3. Забезпечення інформаційної безпеки України є однією з найважливіших функцій держави, справою всього Українського народу.

  Слід зауважити також, що існуюча в чинному Законі «Про інформацію» норма про заборону цензури, як прямої, так і опосередкованої, істотно зіпсована в новій редакції Закону. Зокрема, друга частина статті 24 Закону в новій редакції свідчить, що заборона цензури «не поширюється на випадки, коли попереднє узгодження інформації здійснюється на підставі закону» [10]. 

  На думку Л. Магдюка якщо врахувати прийняття за основі 22 грудня 2010 Проект Концепції державної інформаційної політики, одним із пріоритетних завдань якої є «забезпечення інформаційного суверенітету України». Це поняття не має юридичного сенсу, відповідну статтю зі старої редакції Закону про інформацію виключили, але воно знову стало актуальним [17].

  Не кращим чином реалізований відомий принцип свободи інформації щодо захисту інформаторів, які розкривають інформацію про зловживання - так званих «свистунів» (whistleblower). Стаття 11 Закону про доступ проголошує, що «Посадові та службові особи не підлягають юридичній відповідальності, незважаючи на порушення своїх обов'язків, за розголошення інформації про правопорушення або відомостей, що стосуються серйозної загрози здоров'ю чи безпеці громадян, довкіллю, якщо особа при цьому керувалася благими намірами і мала обгрунтоване переконання, що інформація є достовірною, а також містить докази правопорушення або стосується істотної загрози здоров'ю чи безпеці громадян, довкіллю ». Це фактично означає, що на посадову особу, розголосила інформацію, покладається тягар доведення доказів правопорушення або істотної загрози здоров'ю чи безпеці громадян, довкіллю. Краще було б використовувати аналогічну норму в законопроекті № 4485, яка, на відміну від статті 11, реалізує цей принцип: «Посадові та службові особи суб'єктів владних повноважень, які, порушуючи свої обов'язки щодо нерозголошення інформації з обмеженим доступом, викривають факти неправомірної поведінки, корупційні діяннях, що вчиняються посадовими або службовими особами органів державної влади, органів влади автономії, інших органів місцевого самоврядування, якщо вони керувалися добрими намірами і були переконані в тому, що розголошення такої інформації відповідає суспільним інтересам, звільняються від юридичної відповідальності ... » [1].

  На жаль, із Закону про доступ були видалені статті, деталізували процедуру оскарження до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини дій по незаконній відмові у наданні інформації. Стверджують, що це наче зроблено на вимогу самого Уповноваженого. Таким чином, на жаль, парламентський контроль за здійсненням права на інформацію, що реалізований у всіх європейських законах про свободу інформації, в українському законі відсутня [3, с. 118].

  Мінімального переліку персональних даних жоден з трьох законів не містить. В ч. 2 статті 15 Закону «Про інформацію» наведена конституційна норма про заборону збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, а до конфіденційної інформації про особу віднесені дані про її національності, освіту, сімейний стан, релігійні переконання , стан здоров'я, а також адреса, дата і місце народження. У Законі про захист перелік персональних даних також з'являється в забороненому контексті: в ч. 1 статті 7 забороняється обробка персональних даних про расове або етнічне походження, політичних, релігійних або світоглядні переконання, членство у політичних партіях та професійних спілках, а також даних, що стосуються здоров'я або статевого життя. Обидва ці переліки є явно неповними і не збігаються, і до того ж не можна адресу, дату і місце народження особи відносити до конфіденційної інформації, це суперечить загальноприйнятій практиці [20].

  Відсутність поділу інформації про фізичну особу на дані загального та вразливі персональні дані наводить до анекдотичним наслідків. Наприклад, розповсюдження будь-яких персональних даних, у тому числі навіть прізвища та імені особи, може здійснюватися лише за його письмовою згодою. А згідно ч. 9 статті 6 Закону про захист «використання персональних даних в історичних, статистичних чи наукових цілях може здійснюватися лише в знеособленому вигляді». Тобто не можна вказувати будь-які персональні дані, навіть ім'я та прізвище, в підручниках чи будь-яких наукових працях [1].

  Всі три закони не містять поняття «публічної особи», межі критики щодо якої, за позицією Європейського суду з прав людини, є ширшими, ніж щодо звичайної людини. Відповідно, про таких людей без їхньої згоди не можна поширювати більше персональних даних, якщо вони є важливими для суспільства. Із загальної заборони на поширення персональних даних без згоди особи в Законі про доступ існує виняток лише щодо осіб, які претендують на зайняття або займають виборні посади в органах влади або займають посаду державного службовця, службовця органу місцевого самоврядування першої або другої категорії (ч. 6 статті 6). І виняток це стосується тільки даних з декларацій про доходи цих осіб та членів їх сімей (між іншим, у проекті виняток стосувався ще біографічних даних, але потім їх прибрали). А згідно ч. 4 статті 5 Закону про захист не відносяться до інформації з обмеженим доступом всі персональні дані особи, яка претендує зайняти чи займає виборну посаду (у представницьких органах) або посаду державного службовця першої категорії. Очевидно, ці винятки не збігаються, і обидва значно вужче, ніж поняття «публічної особи». Закон про захист взагалі не містить можливості поширення персональних даних, якщо ця інформація є суспільно необхідним, і в цьому суперечить Законам про інформацію і доступ [18; 20].

  Існують і інші суперечності між Законами про доступ та захист. Так, відповідно до ч. 5 статті 6 Закону про доступ «не може бути обмежений доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища , імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно ... »А згідно Закону про захист, взагалі кажучи, не допускається доступ до даних фізичних осіб про умови отримання ними коштів або майна без їх згоди (ч. 6 статті 6 , частини 1 статті 11, частини 1 статті 14). Щоб зняти цю колізію, законодавець повинен був зробити відповідні застереження в Законі про доступ, який розглядався пізніше, ніж Закон про захист [18].