Совершенствование законодательного процесса в РФ

Выводы по второму разделу:

1. Круг субъектов законодательной инициативы конкретно определен и неслучаен. Каждый из них имеет самое непосредственное отношение к решению важнейших общегосударственных задач. Хотя и спорен. Например, наделение правом законодательной инициативы отдельных депутатов.
2. Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу проектов законов РФ, законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы либо о признании этих законов утратившими силу, поправок к законопроектам. Не допускается внесение на рассмотрение законопредложения, т.е идеи или концепции будущего закона.
3. Перечень требований к вносимым законопроектам достаточно велик ввиду регулирования огромного количества различного рода правоотношений. Но нельзя не отметить важность каждого из них. Соблюдение субъектами законодательной инициативы всех предъявляемых требований к законопроекту призвано помочь повышению качества будущих законов. А именно, должно способствовать предотвращению появления различных правовых коллизий, снижению противоречий в системе законодательства Российской Федерации,   должно препятствовать ущемлению прав, свобод и законных интересов граждан.
4. Порядок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой и срок представления заключений, отзывов, предложений и замечаний к законопроекту определяются ответственным комитетом назначаемым Советом Государственной Думы. Для работы над законопроектом ответственный комитет может создать рабочую группу и назначить докладчика. Он координирует деятельность  членов рабочей группы,  докладывает о результатах подготовительной работы над текстом законопроекта. Ответственный комитет поручает осуществлять правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта. Таким образом, комитеты играют ведущую роль в создании законопроектов, т.к. от их позиции во многом зависит, продолжит или прекратит свое существование тот или иной законопроект.
5. Регламент Государственной Думы устанавливает порядок, предусматривающий определенные ограничения возможностей и сроков внесения альтернативных законопроектов с целью снизить возможность политического воздействия на законодательный процесс.
6. Осуществляющееся ежеквартальное информирование всех субъектов права законодательной инициативы о поступивших на рассмотрение законопроектах, результатах рассмотрения законов не только в Государственной Думе, но и в Совете Федерации, Президентом России, способствует координации деятельности всех субъектов, обладающих правом законодательной инициативы.
7. Рассмотрение законопроектов в Государственной Думе осуществляется в основном в три этапа (чтения):
1. Первое чтение законопроекта - первоначальное рассмотрение законопроекта на пленарном заседании нижней палаты. При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, включающая в себя такие параметры как его общий смысл, основные идеи, характеристику и общий план. Также дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции Российской Федерации, обосновывается необходимость принятия закона, т.е. его актуальности и практической значимости. В результате законопроект либо становиться законом, либо принимается или одобряется законопроект в первом чтении и продолжается работа над ним либо законопроект отклоняется и дальнейшему рассмотрению не подлежит.
2. Второе чтение законопроекта - обсуждение на пленарном заседании палаты поправок к законопроекту, поступивших от субъектов права законодательной инициативы, и голосование о принятии его за основу и в целом. При рассмотрении законопроекта во втором чтении оглашаются итоги рассмотрения законопроекта в ответственном комитете, предоставляется информация о поступивших поправках и результатах их рассмотрения в ответственном комитете. Далее принимаются решения путем голосования о принятии или отклонии поправок к законопроекту, рекомендуемых ответственным комитетом к принятию или отклонению, а также о поправках по которым не было принято решений. В результате законопроект может быть одобрен или принят с последующей передачей для включения в проект порядка работы Государственной Думы; отклонен по результатам голосования депутатов Государственной Думы или мотивированному предложению ответственного комитета об отклонении; принят закон в целом по предложению депутатов Государственной Думы.
3. Третье чтение законопроекта - заключительное обсуждение в Государственной Думе законопроекта без права внесения в него поправок и рассмотрение в целом. На этом этапе законопроект обретает форму (но не силу) закона.
8. По результатам рассмотрения принятого Государственной Думой, федерального закона или одобренного федерального конституционного законопроекта в Совете Федерации, принимается решение либо одобрить его активным или пассивным способом, либо отклонить. Совет Федерации является своеобразным фильтром на пути законов, действие которых распространяется на всю Российскую Федерацию.

Но в  свою очередь возникает  проблема большого количества отклоненных законов. За последние 10 лет Советом Федерации  было отклонен 71 федеральный закон принятый Государственной Думой. Выступая в Совете Федерации спикер палаты В.И. Матвиенко заявила, что это проблема взаимоотношений обеих палат: «Любой отклоненный закон на Совете Федерации - это брак не только Госдумы, но это и наш брак, потому что на том этапе, где мы могли предотвратить, мы этого не сделали»²⁴.

 Несмотря на то, что в своих регламентных положениях Совет Федерации и Государственная Дума постоянно корректируют нормы, регулирующие процедуру принятия федеральных законов и порядок взаимодействия со всеми участниками законодательного процесса, локальный характер внутриведомственных актов, которыми являются регламенты палат, ограничивает регулятивные возможности и не позволяет комплексно урегулировать все отношения в законодательном процессе.    

9. Принятый палатами парламента закон направляется главе государства, подписывается им, после чего публикуется и вступает в действие. Подписывая закон, глава государства констатирует, что закон принят парламентом должным образом и подлежит исполнению после опубликования и вступления в силу.
10. Официальное опубликование - завершающий этап законодательного процесса, с которым связано широкое ознакомление с ним, донесение его содержания до общественности, граждан и государственных органов и вступление в силу.
11. При возникновении разногласий между палатами Федерального Собрания по поводу принятого федерального закона Государственной Думой возможно примененине согласительных процедур, которые приводят к выработке согласованного текста закона.

РАЗДЕЛ 3

возможности Совершенствования законодательного процесса в Российской федерации

Качество законов, принимаемых  Федеральным Собранием, в обществе не всегда оценивается положительно. В трудах учёных-юристов и представителей других отраслей науки, в средствах массовой информации, как известно, высказывается немало и порой очень резких критических оценок состояния законодательства, требований улучшения качества законов, совершенствования законодательного процесса. Особенно много критики законодательства идёт со стороны юристов-практиков: работников правоохранительных органов, сотрудников юридических служб, банков, фирм и других организаций. Одним словом, всех тех, кто непосредственно связан с правоприменительной деятельностью. Недовольство высказывают и широкие слои населения. При этом специалисты признают справедливость многих критических замечаний. Современный этап развития законодательства характеризуется значительным сокращением количества нормативных актов с собственным предметом правового регулирования. Преобладающими стали законы об изменениях и дополнениях, которые вносятся в принятые ранее законодательные акты. Это, конечно, нормальная, естественная стадия развития законодательства. Однако, к сожалению, довольно часты случаи, когда в некоторые законодательные акты поправки вносятся сразу же после их вступления в силу либо вносятся в огромном количестве²⁵. Это,безусловно, говорит о низком качестве вносимых законопроектов, а впоследствии и принятых законов. На мой взляд, предлагаемые ниже меры по совершенствованию законодательного процесса в Российской Федерации должны помочь повысить качество российского законодательства.

1. Изменение круга субъектов законодательной инициативы.

 Первое предложение будет касаться круга субъектов законодательной инициативы.

Хотелось бы также остановиться на проблеме реализации законодательной инициативе исходящей от отдельных депутатов. Думается, что не лишено смысла закрепить право законодательной инициативы не за отдельными депутатами, а за их объединениями.

Во-первых, это поможет отсеивает «легкомысленные» законопроекты отдельных парламентариев и отдает предпочтение законопроектам, уже получившим какую-то поддержку в среде законодателей; во-вторых, будет отражать роль фракций, которые как бы агрегируют устремления парламентариев, направляют их в определенное русло; в-третьих, в силу исключительной сложности современных общественных проблем отдельному депутату, даже если он профессиональный юрист, чрезвычайно трудно составить законопроект, который мог бы способствовать решению какой-либо существенной социальной проблемы: слишком много факторов и данных нужно при этом принять во внимание, что часто бывает возможно лишь для должным образом оснащенных правительственных структур; в-четвертых, такое положение в российском парламенте в известном смысле значительно «облегчает работу» заинтересованных организаций и объединений граждан, поскольку достаточно заручиться поддержкой одного-двух депутатов, чтобы открыть путь для лоббирования необходимого законопроекта. Соответственно законопроект в данном случае не отражает в большинстве своем интересов и потребностей общества в целом²⁶.

Лоббизм - механизм разрешения определенных, в том числе политических, вопросов в пользу чьих-либо интересов через воздействие на законодателей, правительство и иных должностных лиц²⁷. Основной задачей лоббистской деятельности является отражение и закрепление в принимаемых нормативных правовых актах и решениях частных интересов различных общественных групп и организаций. Если власть и общество не уделяют должного внимания проблеме лоббирования и пытаются её игнорировать, решить проблему исключительно запретительными мерами, то она не исчезает, как хотелось бы, а всего, лишь уходит в тень. При этом реализация механизма лоббирования происходит в самых разрушительных формах, основанных на коррупции, субъекты которой – органы власти и различные общественные объединения. Так называемое “теневое” лоббирование является основой коррупции в государственных органах власти. Сегодня в России такое лоббирование носит фактически угрожающий характер. Это разрушает систему государственной власти благодаря распространению коррупции в ней, напрямую препятствует проведению реформ. Российский коррупционный механизм лоббирования сформировался еще при коммунистическом режиме на основе принципа «ты – мне, я – тебе». Впоследствии он еще более коммерциализировался из-за перетекания номенклатуры в коммерческие структуры.

Из сказанного следует, что сегодня остро стоит  вопрос об уничтожении действующего коррупционного лоббирования и о  создании механизмов цивилизованного  лоббирования. Это необходимо для  установления доверия и партнерских  отношений между обществом и  властью. Решением данной проблемы может  быть изменение круга субъектов законодательной инициативы, например, наделение напрямую таким правом комитетов палат Парламента или групп депутатов определенной численности.

Таким образом, наделение правом законодательной инициативы групп депутатов вместо отдельных представителей может способствовать росту качества законопроектов и снижению уровня коррумпированности государственных структур.

2. . Внедрение информационных технологий.

Ежеквартальное информирование всех субъектов права законодательной инициативы о поступивших на рассмотрение законопроектах, результатах рассмотрения законов не только в Государственной Думе, но и в Совете Федерации, Президентом России, происходит путем размещения информации в Фонде электронных информационных ресурсов Государственной Думы  (www.duma.gov.ru). Это способствует координации деятельности всех субъектов, обладающих правом законодательной инициативы. Но этого не достаточно.

По инициативе Государственной  Думы с 2003 года ведется работа по созданию Единой государственной автоматизированной системы обеспечения законодательной деятельности Федерального Собрания РФ и органов законодательной власти субъектов Российской Федерации (ГАС "Законотворчество"). Данная система призвана дать возможность гражданам и организациям гражданского общества иметь полную и достоверную информацию, которая необходима для реализации их законотворческого потенциала, для участия в разработке законов и общественном контроле за законодательной деятельностью. Ею изначально предусмотрено использование всех существующих и создаваемых каналов для доведения до граждан информации и предоставления им возможности вносить предложения по законопроектам²⁸. Электронный парламент представляет собой новую форму участия граждан и организаций гражданского общества в законотворчестве, а также организации деятельности и взаимодействия субъектов права законодательной инициативы и других участников законодательного процесса на основе использования информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) на всех этапах законотворчества от выявления потребностей в правовом регулировании определенных общественных отношений, планирования законопроектной работы и разработки законопроекта до его внесения и рассмотрения в законодательном (представительном) органе, подписания и опубликования закона.

Таким образом, возможно, граждане Российской Федерации или их группы также будут наделены правом законодательной инициативы. Или же это право будет возможно осуществлять посредством внесения не только законопроекта, но и законопредложения. В любом случае создание электронного парламента позволит сформировать единое информационно-технологическое пространство законодательной деятельности на федеральном и региональном уровнях, а также нормотворческой деятельности на местном уровне, обеспечивающее повышение ее эффективности. Также будет обеспечена большая открытость парламента, его связь с избирателями, институтами гражданского общества и экспертным сообществом.

3. Улучшение взаимодействия между палатами Федерального Собрания.

Негативным  показателем качества принимаемых  законов является количество отклоненных  федеральных законов Советом  Федерации.   Для снижения этого показателя необходимо более тесное сотрудничество обеих палат Федерального Собрания между собой и с другими субъектами права законодательной инициативы по вопросам законодательной деятельности. Несмотря на то, что в Совете Федерации постоянно проводятся координационные совещания, на которых рассматривается позиция комитетов и комиссий Совета Федерации по федеральным конституционным законам, федеральным законам и по законопроектам, рассмотренным Советом Государственной Думы перед первым чтением, а также принятым Государственной Думой в первом чтении и совместное обсуждение позволяет услышать доводы всех участников законодательного процесса и выработать конструктивную позицию для представления ее на пленарном заседании палаты, количество отклоненных законов для многих показательно.

Таким образом, остро ощущается отсутствие единого нормативного акта, устанавливающего юридическую основу организации законотворчества.

На сегодняшний  день законодательная процедура  складывается из конституционных норм, отдельные стадии законодательной  деятельности регулируются регламентными  положениями палат Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации, правовыми актами Президента Российской Федерации. Обеспечению четкости осуществления всех стадий законодательного процесса его участниками также способствуют решения Конституционного Суда Российской Федерации.

В целом  существующие правовые акты создали  необходимую нормативную базу для  конструктивного взаимодействия участников законодательного процесса по принятию федеральных законов. Однако характерной  чертой российского законодательного процесса является отсутствие единого  нормативного правового акта, устанавливающего юридическую основу организации  законотворчества.